Strona główna - Naczelny Sąd Administracyjny

Sprawa dotyczyła oceny prawidłowości doręczenia zastępczego decyzji organu I instancji, dokonanego w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Organ odwoławczy, po stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, odmówił przywrócenia tego terminu, uznając doręczenie za skuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie wydane w tym przedmiocie, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu.

NSA wskazał, że instytucja doręczenia zastępczego przewidziana w art. 44 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady doręczania pism do rąk adresata lub osób upoważnionych do odbioru korespondencji, wobec czego przepisy regulujące tryb doręczenia przez awizo muszą być wykładane i stosowane w sposób ścisły. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów tej procedury powoduje, że organ nie może skutecznie powołać się na fikcję prawną doręczenia, a brak zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a., lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym.

W tej sprawie wystąpiła istotna rozbieżność między dwoma dokumentami pochodzącymi od operatora pocztowego: wydrukiem z usługi Elektronicznego Potwierdzenia Odbioru (EPO), z którego wynikało dwukrotne awizowanie przesyłki, oraz adnotacjami poczynionymi przez listonosza na kopercie, wskazującymi tylko na jedną awizację, bez informacji o drugim awizowaniu i miejscu pozostawienia przesyłki. Oba te dokumenty korzystają z domniemania prawdziwości jako pochodzące od operatora wyznaczonego, realizującego zadanie publiczne w zakresie doręczania pism organów administracji, a pomiędzy nimi nie powinno być rozbieżności. Skoro listonosz poczynił adnotacje na kopercie co do awizacji, ustalenia organu potwierdzające spełnienie wymagań z art. 44 k.p.a. nie mogły odwoływać się wyłącznie do informacji wynikających z EPO – dokument ten nie może być traktowany jako wyłączny dowód zdarzeń relewantnych na gruncie tego przepisu.

NSA podkreślił, że w świetle wyjątkowości instytucji doręczenia zastępczego oraz zasady zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 § 1 k.p.a.), istotne wątpliwości co do zachowania warunków przewidzianych w art. 44 k.p.a. powinny być rozstrzygane na korzyść strony, a nie na korzyść organu. W konsekwencji, w przypadku niezgodności informacji z EPO z adnotacjami na kopercie dotyczącymi drugiego awizowania, nie dochodzi do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji, co uzasadnia przyjęcie, że termin do wniesienia odwołania nie zaczął biegu.

Link do orzeczenia

Sprawa dotyczyła odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z uwagi na niespełnienie minimalnej odległości od autostrady określonej w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że planowana inwestycja jest zlokalizowana poza terenem zabudowy, wobec czego odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady powinna wynosić co najmniej 50 m.

NSA wskazał, że pojęcie „terenu zabudowy”, użyte w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stanowi autonomiczne pojęcie tej ustawy i nie może być utożsamiane ani z „terenem zabudowy” występującym w przepisach wykonawczych dotyczących dróg publicznych, ani z „obszarem zabudowanym” w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Również samo położenie nieruchomości w granicach administracyjnych miasta nie przesądza jeszcze o uznaniu jej za teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ocena, czy planowana inwestycja znajduje się na terenie zabudowy, wymaga każdorazowo ustalenia rzeczywistego sposobu zagospodarowania i funkcji danego obszaru. Nie jest wystarczające odwołanie się do oznaczeń wynikających z przepisów o ruchu drogowym ani do granic administracyjnych miasta. Organ powinien dokonać ustaleń w oparciu o materiał dowodowy obrazujący faktyczne cechy terenu oraz charakter otaczającej zabudowy. Organ zobowiązany jest zatem ustalić, czy planowana inwestycja ma być realizowana na terenie zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a następnie – w zależności od wyniku tych ustaleń – rozstrzygnąć o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Link do orzeczenia

Sprawa dotyczyła skargi na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych o odmowie stwierdzenia naruszenia przepisów RODO** w związku z przekazaniem przez bank danych osobowych klienta radcy prawnemu świadczącemu na rzecz banku usługi z zakresu ochrony danych osobowych. Skarżąca twierdziła, że bank bez podstawy prawnej udostępnił jej dane, w tym adres IP, a radca prawny przetwarzał je bezprawnie.

NSA wskazał, że przekazanie danych osobowych przez bank na rzecz radcy prawnego nastąpiło na podstawie dwóch niezależnych stosunków prawnych. Po pierwsze, na podstawie umowy powierzenia przetwarzania danych zawartej zgodnie z art. 28 ust. 3 RODO. Po drugie, w związku ze świadczeniem przez radcę prawnego pomocy prawnej na rzecz banku, co znajduje podstawę w art. 104 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, dopuszczającym przekazywanie informacji objętych tajemnicą bankową adwokatom i radcom prawnym świadczącym pomoc prawną na rzecz banku. Nawet jeżeli określone dane wykraczały poza zakres przewidziany w umowie powierzenia, nie oznaczało to automatycznie bezprawności ich przekazania. W zakresie wykonywania pomocy prawnej radca prawny nie działa bowiem wyłącznie jako podmiot przetwarzający dane w imieniu administratora, lecz co do zasady jako odrębny administrator danych osobowych. Status ten wynika z charakteru zawodu radcy prawnego oraz obowiązku samodzielnego świadczenia pomocy prawnej.

Świadczenie pomocy prawnej może wymagać przetwarzania danych osobowych zarówno klientów podmiotu korzystającego z pomocy prawnej, jak i innych osób, których dane zostały przekazane przez klienta lub pozyskane w toku wykonywania usług prawnych. Zakres danych niezbędnych do realizacji tego celu zależy od okoliczności konkretnej sprawy i nie musi pokrywać się z zakresem danych wskazanych w umowie powierzenia przetwarzania danych.

NSA nie podzielił stanowiska strony, że bank powinien był ograniczyć przekazywane informacje do danych zanonimizowanych. Uznał, że bank miał prawnie uzasadniony interes w uzyskaniu profesjonalnego wsparcia prawnego w zakresie ochrony danych osobowych, a przekazanie danych radcy prawnemu służyło realizacji tego celu. Obowiązki wynikające z ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych oraz Kodeksu Etyki Radcy Prawnego stanowią istotny element ochrony danych osobowych przekazywanych w związku ze świadczeniem pomocy prawnej. Tajemnica zawodowa obejmuje zarówno informacje uzyskane od klienta, jak i dokumenty oraz korespondencję powstałe w związku ze świadczeniem pomocy prawnej, a radca prawny ma obowiązek zabezpieczenia tych informacji przed nieuprawnionym ujawnieniem.

* analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z 17 czerwca 2026 r. III OSK 2175/24.
** rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35).

W ramach prowadzonej działalności gospodarczej podatnik świadczył usługi polegające na przygotowaniu i dostarczeniu klientowi kompleksowych diet zapewniających pełne codzienne wyżywienie. Diety składają się z kilku posiłków o konkretnych parametrach kalorycznych, jest to tzw. dieta pudełkowa. W zakresie opisanej sprzedaży przedsiębiorca najpierw stosował stawkę 8% podatku VAT, a następnie - uznając, że jest to dostawa gotowych posiłków, która powinna podlegać opodatkowaniu stawką 5% - złożył korekty deklaracji VAT i wniósł o stwierdzenie nadpłaty.

Organy podatkowe uznały, że w sprawie mamy do czynienia z dostawą towaru (świadczeniem złożonym) w postaci kompleksowych diet zapewniających pełne całodzienne wyżywienie. Przedmiotowe świadczenie składało się z wielu posiłków (odrębnych gotowych dań) oraz ich codziennych dostaw. W konsekwencji, realizacja świadczenia polegająca na dostawie towaru wiązała się z koniecznością wykonania przez podatnika usług wspomagających, co determinuje świadczenie jako klasyfikowane do PKWIU 56 "Usługi związane z wyżywieniem", przy czym – przyporządkowanie tego towaru (diety) do ww. grupowania PKWiU 56 nie zmienia charakteru tego świadczenia jako towaru w świetle ustawy. W sprawie komponent usługowy nie jest wiodący i jedynie wspomaga dostawę towaru, zatem podatnik świadczy dostawę towaru, wspomaganą jednak drugorzędnymi elementami usługowymi.

Oddalając skargę sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo zaklasyfikowały czynności opodatkowane wykonywane przez skarżącego do działu 56 PKWiU oraz prawidłowo określiły stawkę podatku od towarów i usług w wysokości 8%.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony. Zdaniem NSA, prawidłowo zarówno organy podatkowe, jak i sąd pierwszej instancji uznały, że wykonywane przez skarżącego czynności opodatkowane winny być klasyfikowane jako usługi związane z wyżywieniem (PKWiU 2015), a uznanie czynności opodatkowanej za dostawę towaru nie stanowi przeszkody do takiej kwalifikacji. Usługi związane z wyżywieniem stanowią bowiem szerszą kategorię niż jedynie usługi restauracyjne, ale obejmują też dostawę towarów spożywczych z usługami dodatkowymi, podporządkowanymi tej dostawie. Oferowane przez skarżącego całodzienne diety stanowią kompozycję posiłków o określonej kaloryczności. Firma skarżącego oferuje więc zbilansowane pod względem zapotrzebowania energetycznego posiłki na cały dzień. Diety są opracowane w taki sposób, aby klient dostarczył sobie określoną liczbę kalorii. Dostawie towaru towarzyszy więc pewnego rodzaju usługa polegająca na opracowaniu wariantów diety. W oparciu o przedstawione przez skarżącego informacje klient dokonuje wyboru dania bądź całej diety. W świadczeniu kompleksowym mieści się całość działań po przyjęciu zamówienia, co czyni ze skarżącego placówkę gastronomiczną, gdyż jego działania obejmują nie tylko dostarczenie gotowego posiłku (lub posiłków składających się na dietę), ale jego wcześniejsze przygotowanie po zamówieniu przez klienta. W konsekwencji skarżący nie zdołał skutecznie zakwestionować stanowiska, że dostarczane w ramach diet posiłki są gotowe bezpośrednio do spożycia. Rekomendowane przez skarżącego czynności, tj. wymieszanie czy podgrzanie mogą poprawić walory smakowe dania, co nie oznacza, że danie nie jest gotowe.

Link do orzeczenia

Sprawa dotyczyła uznania za nienależnie świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego opiekunce osoby z niepełnosprawnością za okres, za który osobie wymagającej opieki przyznano także świadczenie wspierające.

NSA wskazał, że od 1 stycznia 2024 r. ustawodawca wprowadził nowy model wsparcia osób z niepełnosprawnościami oparty na świadczeniu wspierającym przysługującym bezpośrednio osobie wymagającej wsparcia. Świadczenie to ma pierwszeństwo przed świadczeniem pielęgnacyjnym przyznawanym opiekunowi na dotychczasowych zasadach. W konsekwencji nie jest dopuszczalne pobieranie obu świadczeń za ten sam okres. Zgodnie z art. 63 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym świadczenie pielęgnacyjne wypłacone za okres, za który osoba wymagająca opieki otrzymała świadczenie wspierające, uznaje się za świadczenie nienależnie pobrane. Przepis ten wprowadza szczególną regulację odnoszącą się do zbiegu obu świadczeń i opiera się wyłącznie na przesłance obiektywnej, tj. pokrywaniu się okresów pobierania świadczeń.

Dla uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane w takiej sytuacji nie jest konieczne wykazanie, że opiekun już w chwili pobierania świadczenia miał świadomość, że utraci do niego prawo. Odmienne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia praktycznego znaczenia art. 63 ust. 11 ustawy o świadczeniu wspierającym, ponieważ w każdym przypadku możliwe byłoby powoływanie się na brak wiedzy o przyszłym przyznaniu świadczenia wspierającego z datą wcześniejszą. Utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego następuje od dnia, od którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał osobie z niepełnosprawnością świadczenie wspierające, niezależnie od tego, że decyzja została wydana później i obejmuje okres wcześniejszy. Jeżeli zatem świadczenie wspierające zostało przyznane od daty wcześniejszej niż data wydania rozstrzygnięcia, świadczenie pielęgnacyjne pobrane za ten sam okres staje się świadczeniem nienależnie pobranym. 

Link do orzeczenia

W dniu 15 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt I GPS 1/26, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego skierowanego do rozstrzygnięcia postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt I GSK 814/23, podjął następującą uchwałę:

Sprzeciw, wniesiony w trybie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), od decyzji w przedmiocie wykorzystania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niezgodnie z przeznaczeniem, nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.).

Link do uchwały

Sprawa dotyczyła sposobu uwzględniania niedopłaty za zużycie i podgrzanie wody przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Organ odmówił doliczenia do wydatków mieszkaniowych części niedopłaty wynikającej z półrocznego rozliczenia zużycia wody, uznając, że od dnia 1 sierpnia 2024 r. zaliczki zostały podwyższone do poziomu odpowiadającego faktycznemu zużyciu.

NSA wskazał, że niedopłata za wodę w przypadku zaliczkowego rozliczania kosztów zużycia i podgrzania wody stanowi wydatek, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Jest bowiem opłatą związaną z zajmowaniem lokalu mieszkalnego i mieści się w katalogu wydatków uwzględnianych przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. Jeżeli po zakończeniu okresu rozliczeniowego okazuje się, że pobierane zaliczki były niższe od rzeczywistych kosztów zużycia mediów, obowiązek uregulowania niedopłaty stanowi rzeczywisty wydatek obciążający gospodarstwo domowe.

Zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatki naliczone i ponoszone przez okres dłuższy niż jeden miesiąc należy przeliczać na okresy miesięczne. Dotyczy to również niedopłat wynikających z okresowych rozliczeń kosztów zużycia i podgrzania wody. Oznacza to konieczność ustalenia, jaka część danego wydatku przypada na jeden miesiąc okresu rozliczeniowego, a następnie uwzględnienia tej kwoty przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. W przypadku półrocznego okresu rozliczeniowego do wydatków związanych z zajmowaniem lokalu należy doliczyć 1/6 kwoty niedopłaty. Jeżeli natomiast okres rozliczeniowy wynosi dwanaście miesięcy, uwzględnieniu podlega 1/12 niedopłaty. Niedopłata obciąża bowiem cały kolejny okres rozliczeniowy i powinna być rozliczana proporcjonalnie do liczby miesięcy tego okresu. W ocenie NSA, bez znaczenia jest, że po zakończeniu okresu rozliczeniowego podwyższono zaliczki na wodę do poziomu odpowiadającego faktycznemu zużyciu. Późniejszego zwiększenia zaliczek nie eliminuje bowiem wcześniej powstałego wydatku w postaci niedopłaty, który został rzeczywiście poniesiony przez wnioskodawcę.

Link do orzeczenia

Sprawa dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w związku z cofnięciem przez stronę odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy przy badaniu dopuszczalności cofnięcia odwołania na podstawie art. 137 k.p.a. organ odwoławczy powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego, która nastąpiła już po wydaniu decyzji organu I instancji, lecz przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

NSA wskazał, że ocena dopuszczalności cofnięcia odwołania na podstawie art. 137 k.p.a. nie może być ograniczona wyłącznie do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili wydania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, badając skuteczność cofnięcia odwołania, powinien uwzględnić również zmiany stanu prawnego, które nastąpiły przed wydaniem decyzji odwoławczej, jeżeli mogą one mieć wpływ na ocenę legalności decyzji będącej przedmiotem odwołania. W tej sprawie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia były odmienne od warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W konsekwencji wejście w życie planu miejscowego przed zakończeniem postępowania odwoławczego mogło prowadzić do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowy udzielenia pozwolenia.

NSA wyjaśnił, że art. 137 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek zbadania, czy cofnięcie odwołania nie prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Przepis ten nie zawiera ograniczenia nakazującego ocenę legalności decyzji wyłącznie według stanu istniejącego w dniu jej wydania. Skoro skutkiem uwzględnienia cofnięcia odwołania jest pozostawienie decyzji w obrocie prawnym, organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności mające znaczenie dla oceny jej zgodności z prawem na etapie rozpoznawania odwołania. Pojęcie „naruszenia prawa” użyte w art. 137 k.p.a. należy interpretować szeroko. Wystarczy stwierdzenie, że pozostawienie decyzji w mocy prowadziłoby do utrzymania aktu naruszającego prawo. W takiej sytuacji cofnięcie odwołania jest niedopuszczalne. Dotyczy to także przypadków, gdy wadliwość decyzji wynika ze zmiany stanu prawnego, która nastąpiła już po wydaniu decyzji organu I instancji, lecz przed zakończeniem postępowania odwoławczego.

Błędne uznanie skuteczności cofnięcia odwołania doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, która – wobec wejścia w życie planu miejscowego – mogła pozostawać w sprzeczności z obowiązującym prawem. Tego rodzaju naruszeniu można przypisać kwalifikowaną postać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.