Strona główna - Naczelny Sąd Administracyjny

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 października 2026 r. sygn. akt II OSK 1685/26 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i odrzucił skargę uznając, że skarga kandydata wyłonionego w konkursie na stanowisko dyrektora Teatru im. Stefana Żeromskiego w Kielcach na bezczynność Zarządu Województwa Świętokrzyskiego – organizatora instytucji kultury, polegająca na nieprzedstawieniu warunków organizacyjno-finansowych, o których mowa w art. 16 ust. 12 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 87 ze zm.), jest niedopuszczalna. Czynność ta inicjuje bowiem procedurę negocjacyjną zmierzającą do zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej podlegającego kontroli sądu administracyjnego.

Sąd I instancji zobowiązał organ do przedstawienia kandydatowi warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury. Wskazano, że obowiązek wynikający z art. 16 ust. 12 powołanej ustawy ma charakter publicznoprawny, a jego niewykonanie może być przedmiotem skargi na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 581). Organ w skardze kasacyjnej zakwestionował dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej.

NSA nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przyjęto, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontroli sądowoadministracyjnej podlegają inne niż decyzje, postanowienia i akty prawa miejscowego akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odwołując się do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, Sąd wyjaśnił, że takie akty lub czynności muszą mieć charakter władczy i publicznoprawny, dotyczyć spraw indywidualnych oraz pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W ocenie NSA przedstawienie kandydatowi warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury, przewidziane w art. 16 ust. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jest jedną z szeregu czynności zmierzających do zawarcia umowy określonej w art. 15 ust. 5 tej ustawy. Inicjuje ono procedurę negocjacyjną, w ramach której organizator i kandydat występują jako podmioty równorzędne, bez charakterystycznego dla stosunków administracyjnoprawnych władczego podporządkowania. Czynność ta nie ma zatem charakteru publicznoprawnego ani władczego, a także nie stanowi samodzielnego aktu lub czynności pozostającego w bezpośrednim związku z uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z przepisów materialnego prawa administracyjnego.

W konsekwencji NSA uznał, że skarga na zaniechanie przedstawienia kandydatowi warunków organizacyjno-finansowych instytucji kultury nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W sprawie wystąpiła zatem podstawa do odrzucenia skargi wymieniona w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. brak właściwości sądu administracyjnego. Stanowi ona również przesłankę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. - droga sądowa jest niedopuszczalna. Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odrzucenie skargi nastąpiło bez merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej.

W dniu 26 października 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego skierowanego do rozstrzygnięcia postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2026 r., sygn. akt III FSK 551/26, podjął uchwałę o pozostawieniu przedstawionego zagadnienia prawnego bez rozpoznania uznając, że przedstawione przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne nie spełniało przesłanek do uruchomienia postępowania przewidzianego w art. 269 § 1 p.p.s.a.

Sentencja uchwały (207 KB, PDF)

W  rozpoznawanej sprawie skarżąca od lipca 2018 r. prowadziła inwestycję polegającą na zaadaptowaniu budynku szkoły na dom seniora. Od tego też miesiąca wykazywała wydatki związane z tą inwestycją jako zakupy kwalifikowane do środków trwałych podatnika. Nabyte do realizacji inwestycji towary i usługi zostały rozliczone przez stronę jako zakupy związane ze sprzedażą opodatkowaną, a tym samym skorzystała z prawa do odliczenia podatku, o którym mowa w art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług (dalej ustawa o VAT).

Organy podatkowe zakwestionowały stronie prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego z tytułu faktur związanych z wydatkami związanymi z prowadzoną inwestycją. Jak wyjaśniono, zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124 w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych.

Stosownie zaś do art. 43 ust. 1 pkt 22 i 23 ustawy o VAT, usługi w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku oraz dostawa towarów ściśle z tymi usługami związana, jest zwolniona od podatku VAT.

Uwzględniając skargę strony Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca krajowy ustanawiając w art. 43 ust. 1 pkt 22 ustawy o VAT zwolnienie nieprzypadkowo przesądził, że o możliwości zastosowania zwolnienia decyduje m.in. posiadanie stosownego zezwolenia wojewody i wpisu do rejestru prowadzonego przez wojewodę. Podmiot decydujący się na prowadzenie działalności w sferze, w której na mocy ustawy o pomocy społecznej wymagane jest zezwolenie, winien złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki przed faktycznym rozpoczęciem działalności. Skoro – jak wynika z akt sprawy – skarżąca takiego wniosku nie złożyła, to nie można twierdzić, iż omawiana inwestycja służyć miała prowadzeniu działalności zwolnionej na mocy art. 43 ust. 1 pkt 22 ustawy o VAT. Skarżąca bezpodstawnie została zatem pozbawiona prawa do odliczenia podatku od towarów i usług przy zakupie towarów i usług związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. W myśl art. 86 ust. 1 ustawy o VAT, Strona posiadała prawo do odliczenia podatku od towarów i usług.

Uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalając skargę NSA wyjaśnił, że prawo do odliczenia podatku VAT należy oceniać z uwzględnieniem planowanego sposobu wykorzystania budynku. Istotny jest bowiem zamiar skarżącej, a nie formalny status budynku na etapie inwestycji. Skoro adaptacja budynku nie została ukończona, a budynek nie został jeszcze przystosowany do prowadzenia działalności opiekuńczej, nie można – już na tym etapie – wymagać stosownego zezwolenia wojewody. Na obecnym etapie, uwzględniając plany strony, skoro skarżąca prowadzi inwestycję polegającą na zaadaptowaniu budynku szkoły na dom seniora, prawo do odliczenia podatku VAT od wydatków poniesionych na przebudowę jej nie przysługuje (z uwagi na zwolnienie, o którym mowa w art. 43 ust. 1 pkt 22 ustawy o VAT). Jeśli natomiast strona w przyszłości zmieni plany co do przeznaczenia budynku, będzie jej przysługiwało prawo do złożenia korekty deklaracji VAT.

Link do orzeczenia

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą sporu w sprawie była kwestia legitymacji organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Klimatu z 20 marca 2020 r. zmieniającą koncesję nr 65/94 udzieloną 27 kwietnia 1994 r. przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego.

Zgodnie z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), dalej jako k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
W ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie Fundacja, składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w postępowaniu zwykłym ostatecznej decyzji koncesyjnej nie wskazała okoliczności pozwalających przyjąć, że zostały spełnione obie wymagane przez art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki uzasadniające jej udział w postępowaniu.

W ocenie NSA, wynikające ze statutu cele Fundacji, do których należą m.in.: ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego, realizowane m.in. przez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i innych, w których mogą być naruszone interesy ochrony środowiska naturalnego, prawa konsumentów i inne interesy publiczne spełniają – w kontekście przedmiotu sprawy – pierwszą z dwóch przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Jednak nawet gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Jak podkreślił NSA, udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych.

Zdaniem NSA, treść wniosku Fundacji, w którym w ramach przesłanki interesu społecznego wskazano (bardzo ogólnie) na negatywne oddziaływanie działalności zakładu górniczego na środowisko oraz na życie i zdrowie człowieka, nie uzasadniała spełnienia drugiej przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. warunkującej umożliwienie żądania wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozpoznawana sprawa dotyczy już istniejącego zakładu górniczego prowadzącego działalność. W ocenie NSA Fundacja – powołując się na interes społeczny – wybiórczo wskazała, jakie skutki przyniosłoby zakończenie eksploatacji złoża. Natomiast z wypowiedzi organu jasno wynika, że skutki te mogłyby wywołać katastrofalne następstwa, nie tylko w kontekście znaczenia społeczno-gospodarczego funkcjonowania kopalni, ale przede wszystkim z uwagi na zagrożenia dla bezpieczeństwa okolicznych mieszkańców związane m.in. z wystąpieniem zjawisk osuwiskowych.

Te okoliczności, zdaniem NSA, nie pozwalały na uwzględnienie wniosku Fundacji o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania.

Link do orzeczenia

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota sporu koncentruje się wokół kwestii, czy – wobec użycia w art. 129e ust. 2 zd. drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 974 ze zm.; dalej: u.p.f.), określającym przesłanki mające być uwzględniane przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej za wydawanie produktów leczniczych wbrew ograniczeniom, o których mowa w art. 71a ust. 2 u.p.f. – określenia „w szczególności”, organ ma obowiązek posiłkowo „dopełnić” te przesłanki o dyrektywy wskazane przez ustawodawcę w art. 189d w związku z art. 189a § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.).

W ocenie NSA, regulacja art. 129e ust. 2 zd. drugie u.p.f. ma charakter kompleksowy, mimo że wyliczenie okoliczności, które organ musi wziąć pod uwagę przy wymiarze kary, jest przykładowe i otwarte.
Zdaniem składu orzekającego w spornej kwestii można odwołać się do argumentacji z orzecznictwa NSA prezentowanej przy wykładni przepisu art. 129b ust. 2 zd. drugie u.p.f., regulującego dyrektywy wymiaru (tzw. przesłanki miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej nakładanej za popełnienie deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 94a ust.1 u.p.f.

Zgodnie z art. 129b ust. 2 zd. drugie u.p.f. przy wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Przepis ten ma więc tożsame brzmienie, co art. 129e ust. 2 zd. drugie u.p.f., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Oba przepisy umiejscowione zostały w rozdziale 9 Przepisy karne, kary pieniężne i przepis końcowy tej samej ustawy; nakładane są przez ten sam organ – wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w formie decyzji o charakterze związanym (art. 129e ust. 2 zd. pierwsze, art. 129b ust. 2 zd. pierwsze u.p.f.) za naruszenia zakazów przewidzianych w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne.

Z tych przyczyn, w ocenie NSA, argumentacja co do relacji między zakresem art. 129b ust. 2 zd. drugie u.p.f. i art. 189d k.p.a. pozostaje aktualna także w odniesieniu do wykładni art. 129e ust. 2 zd. drugie u.p.f. w powiązaniu z art. 189d k.p.a.

Z kolei o braku podstaw do stosowania art. 189d k.p.a. w zakresie dopełniania przesłankami w nim zawartymi regulacji art. 129b ust. 2 u.p.f. należy wnioskować na podstawie poglądów prezentowanych w dotychczasowym orzecznictwie NSA, z którego jasno wynika, że przepisy działu IVa k.p.a. nie znajdą zastosowania, gdy dana instytucja prawna została przewidziana w szczególnych przepisach prawa materialnego. W takiej sytuacji nie ma ani możliwości, ani potrzeby stosowania dyrektyw wymiaru (miarkowania) administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d k.p.a. i swoistego „uzupełniania” regulacji podstawowej. Nie ma przy tym znaczenia, że w art. 129b ust. 2 u.p.f. wyliczenie okoliczności, które organ musi wziąć pod uwagę przy wymiarze kary jest przykładowe i otwarte.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, NSA uznał, że wykładnia językowa, systemowa i celowościowa prowadzą do wniosku, że unormowanie art. 189d k.p.a. nie znajduje zastosowania przy ustalaniu kary pieniężnej na podstawie art. 129e ust. 2 u.p.f., gdyż regulacja ta ma charakter kompleksowy.

Link do orzeczenia

W dniu 26 października 2026 r. na posiedzeniu jawnym o godzinie 12:00 w sali G Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów rozpozna zagadnienie prawne skierowane do rozstrzygnięcia postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2026 r., sygn. akt III FSK 551/26:

„Czy artykuł 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie badania spełniania przez sędziego  wymogów niezawisłości i bezstronności (art. 5a § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2024 r. poz. 1267)?”

W dniu 15 września 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawy, w których Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylających decyzje tego organu o nałożeniu kar pieniężnych z tytułu nieopłacenia opłaty elektronicznej w odpowiedniej wysokości. 

Z akt tych spraw wynikało, że ten sam skarżący dopuścił się wielokrotnego naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w wysokości określonej dla pojazdów kategorii II, przy czym różnica pomiędzy opłata pobraną za pośrednictwem urządzenia viaBOX a opłatą należną wynosiła od kilkunastu groszy do kilku złotych. Natomiast w każdej z tych spraw właściwy organ nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości 750 zł. 
Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargi kasacyjne zauważył, że przepisy art. 13i ust. 4a w zw. z art. 13k ust. 2 pkt 1, art. 13k ust. 3 pkt 2, art. 13k ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), na podstawie których wydano kontrolowane decyzje, określają karę w stałej, zryczałtowanej wysokości. A co za tym idzie, nie dopuszczają możliwości jej „miarkowania” stosownie do wagi naruszenia i innych okoliczności towarzyszących temu naruszeniu.

Uwzględniając jednak okoliczności stanu faktycznego we wszystkich tych sprawach oraz – znany Sądowi z urzędu – fakt oczekiwania na rozpoznanie kilkudziesięciu tożsamych spraw dotyczących tego samego skarżącego, jak również mając na uwadze przepisy prawa unijnego i dorobek orzeczniczy Trybunału Sprawiedliwości UE (np. wyroki: C-497/15, C-498/15, C-61/23) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje GITD całkowicie pomijają przewidziany w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy (Dz.U.UE.L.1999.187.42) obowiązek stosowania zasady proporcjonalności przy nakładaniu kar pieniężnych za naruszenia związane z ponoszeniem opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy. 

Z tej przyczyny NSA uznał, że rozpoznawane skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach i we wszystkich tych sprawach je oddalił.

Orzeczenia II GSK 1413/23, II GSK 1583/23, II GSK 1589/23, II GSK 1591/23, II GSK 1601/23, II GSK 1602/23 dostępne są na orzeczenia.nsa.gov.pl

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył w istocie odpowiedzi na pytanie: czy przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości należących do prywatnego właściciela pod usługi publiczne, stanowi przekroczenie dopuszczalnych prawem granic władztwa planistycznego gminy?

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy na danym terenie gmina nie posiada własnych działek, które mogłaby przeznaczyć na tego typu działalność, a są one niezbędne dla prawidłowego zagospodarowania tego terenu przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego i zachowaniu zasady zrównoważonego rozwoju, to takie przeznaczenie terenu, które wprawdzie narusza interesy właściciela tych działek, prowadząc w istocie do jego wywłaszczenia, mieści się w granicach dopuszczonych prawem i wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego. 

Działania gminy w tym zakresie nie były pozbawione uzasadnienia i wynikały z ustaleń dokonanych przez zespół urbanistów oraz analiz w zakresie niezbędności tego terenu na potrzeby usług publicznych (szkoła, przedszkole, biblioteka, dom kultury, żłobek, placówki opiekuńczo-wychowawcze). NSA nie podzielił stanowiska, zgodnie z którym jeżeli na tym terenie pozostałe działki zostały już zabudowane budynkami wielorodzinnymi, to również taka zabudowa powinna znaleźć się na przedmiotowych działkach. 

NSA zauważył, że planowanie zagospodarowania przestrzennego powinno uwzględniać realia wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i w sytuacji gdy powstaje uzasadniona potrzeba na dostarczenie usług publicznych, reagować na takie potrzeby. Przy czym musi być to uzasadnione okolicznościami, tak jak w niniejszej sprawie.