Strona główna - Naczelny Sąd Administracyjny

W dniu 15 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt I GPS 1/26, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego skierowanego do rozstrzygnięcia postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt I GSK 814/23, podjął następującą uchwałę:

Sprzeciw, wniesiony w trybie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), od decyzji w przedmiocie wykorzystania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niezgodnie z przeznaczeniem, nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.).

Link do uchwały

Sprawa dotyczyła sposobu uwzględniania niedopłaty za zużycie i podgrzanie wody przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Organ odmówił doliczenia do wydatków mieszkaniowych części niedopłaty wynikającej z półrocznego rozliczenia zużycia wody, uznając, że od dnia 1 sierpnia 2024 r. zaliczki zostały podwyższone do poziomu odpowiadającego faktycznemu zużyciu.

NSA wskazał, że niedopłata za wodę w przypadku zaliczkowego rozliczania kosztów zużycia i podgrzania wody stanowi wydatek, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Jest bowiem opłatą związaną z zajmowaniem lokalu mieszkalnego i mieści się w katalogu wydatków uwzględnianych przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. Jeżeli po zakończeniu okresu rozliczeniowego okazuje się, że pobierane zaliczki były niższe od rzeczywistych kosztów zużycia mediów, obowiązek uregulowania niedopłaty stanowi rzeczywisty wydatek obciążający gospodarstwo domowe.

Zgodnie z art. 5 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatki naliczone i ponoszone przez okres dłuższy niż jeden miesiąc należy przeliczać na okresy miesięczne. Dotyczy to również niedopłat wynikających z okresowych rozliczeń kosztów zużycia i podgrzania wody. Oznacza to konieczność ustalenia, jaka część danego wydatku przypada na jeden miesiąc okresu rozliczeniowego, a następnie uwzględnienia tej kwoty przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. W przypadku półrocznego okresu rozliczeniowego do wydatków związanych z zajmowaniem lokalu należy doliczyć 1/6 kwoty niedopłaty. Jeżeli natomiast okres rozliczeniowy wynosi dwanaście miesięcy, uwzględnieniu podlega 1/12 niedopłaty. Niedopłata obciąża bowiem cały kolejny okres rozliczeniowy i powinna być rozliczana proporcjonalnie do liczby miesięcy tego okresu. W ocenie NSA, bez znaczenia jest, że po zakończeniu okresu rozliczeniowego podwyższono zaliczki na wodę do poziomu odpowiadającego faktycznemu zużyciu. Późniejszego zwiększenia zaliczek nie eliminuje bowiem wcześniej powstałego wydatku w postaci niedopłaty, który został rzeczywiście poniesiony przez wnioskodawcę.

Link do orzeczenia

Sprawa dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w związku z cofnięciem przez stronę odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy przy badaniu dopuszczalności cofnięcia odwołania na podstawie art. 137 k.p.a. organ odwoławczy powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego, która nastąpiła już po wydaniu decyzji organu I instancji, lecz przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

NSA wskazał, że ocena dopuszczalności cofnięcia odwołania na podstawie art. 137 k.p.a. nie może być ograniczona wyłącznie do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili wydania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, badając skuteczność cofnięcia odwołania, powinien uwzględnić również zmiany stanu prawnego, które nastąpiły przed wydaniem decyzji odwoławczej, jeżeli mogą one mieć wpływ na ocenę legalności decyzji będącej przedmiotem odwołania. W tej sprawie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia były odmienne od warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W konsekwencji wejście w życie planu miejscowego przed zakończeniem postępowania odwoławczego mogło prowadzić do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowy udzielenia pozwolenia.

NSA wyjaśnił, że art. 137 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek zbadania, czy cofnięcie odwołania nie prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Przepis ten nie zawiera ograniczenia nakazującego ocenę legalności decyzji wyłącznie według stanu istniejącego w dniu jej wydania. Skoro skutkiem uwzględnienia cofnięcia odwołania jest pozostawienie decyzji w obrocie prawnym, organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności mające znaczenie dla oceny jej zgodności z prawem na etapie rozpoznawania odwołania. Pojęcie „naruszenia prawa” użyte w art. 137 k.p.a. należy interpretować szeroko. Wystarczy stwierdzenie, że pozostawienie decyzji w mocy prowadziłoby do utrzymania aktu naruszającego prawo. W takiej sytuacji cofnięcie odwołania jest niedopuszczalne. Dotyczy to także przypadków, gdy wadliwość decyzji wynika ze zmiany stanu prawnego, która nastąpiła już po wydaniu decyzji organu I instancji, lecz przed zakończeniem postępowania odwoławczego.

Błędne uznanie skuteczności cofnięcia odwołania doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, która – wobec wejścia w życie planu miejscowego – mogła pozostawać w sprzeczności z obowiązującym prawem. Tego rodzaju naruszeniu można przypisać kwalifikowaną postać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 

Sprawa dotyczyła ustalenia, czy po nowelizacji ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej obszarem kolejowym przysługuje odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją strategicznej inwestycji przesyłowej. Organy administracji umorzyły postępowanie, uznając, że po wejściu w życie art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej odszkodowanie nie przysługuje w przypadku gruntów objętych obszarem kolejowym stanowiących własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jednak zarówno wyrok Sądu I instancji, jak i decyzje organów administracji.

NSA wskazał, że art. 22 ust. 6 specustawy przesyłowej, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z gruntów objętych obszarem kolejowym stanowiących własność Skarbu Państwa następuje bez odszkodowania, nie znajduje zastosowania do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Przepis ten odnosi się do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, lecz nie pozbawia użytkownika wieczystego ochrony przysługującego mu prawa majątkowego. Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym, które podlega ochronie analogicznej do prawa własności. Z art. 24 specustawy przesyłowej w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przysługuje również użytkownikowi wieczystemu. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 22 specustawy przesyłowej odpowiada bowiem konstrukcyjnie instytucji wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa do nieruchomości.

NSA zwrócił uwagę, że po nowelizacji specustawy przesyłowej ustawodawca przewidział odrębny mechanizm uzgadniania warunków korzystania z gruntów objętych obszarem kolejowym między inwestorem a zarządcą infrastruktury kolejowej. Porozumienie albo decyzja wydawana w jego miejsce określają warunki wykonywania uprawnień inwestora oraz wysokość należnych opłat. Nie oznacza to jednak pozbawienia użytkownika wieczystego prawa do odszkodowania za ograniczenie przysługującego mu prawa rzeczowego.  Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której użytkownik wieczysty zostałby pozbawiony możliwości decydowania o nieruchomości oddanej mu w użytkowanie wieczyste, a jednocześnie nie uzyskałby żadnej rekompensaty za ograniczenie przysługującego mu prawa. Taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z istotą użytkowania wieczystego oraz zasadą ochrony praw majątkowych. 

Sprawa dotyczyła odmowy przyznania zasiłku celowego przeznaczonego na pokrycie wydatków związanych ze skutkami powodzi z września 2024 r. Organ uznał, że świadczenie przewidziane w art. 69b ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw nie stanowi odrębnej podstawy przyznania pomocy, lecz jedynie doprecyzowuje zasady udzielania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji, a NSA oddalił skargę kasacyjną organu.

NSA wskazał, że art. 69b ustawy nowelizującej stanowi przepis szczególny względem ogólnych regulacji ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca wprowadził go w związku z nadzwyczajną skalą skutków powodzi z września 2024 r., świadomie modyfikując standardowe przesłanki przyznawania zasiłku celowego. Celem tego świadczenia nie jest realizacja klasycznych funkcji pomocy społecznej związanych z przezwyciężaniem trudnych sytuacji życiowych, lecz usuwanie skutków powodzi przez rekompensowanie strat poniesionych przez poszkodowanych. Z literalnego brzmienia art. 69b ustawy nowelizującej wynika, iż jedyną materialnoprawną przesłanką przyznania świadczenia jest poniesienie straty w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. Przepis stanowi przy tym, że świadczenie jest przyznawane niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej osoby albo rodziny. Oznacza to, że ustawodawca oderwał to świadczenie od klasycznego modelu pomocy społecznej opartego na ocenie sytuacji dochodowej i majątkowej.

NSA wyjaśnił również, że użyte w art. 69b sformułowanie „jest przyznawany” ma istotne znaczenie normatywne i odróżnia to świadczenie od zasiłku celowego przewidzianego w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który „może być przyznany”. Świadczy to o tym, że ustawodawca ustanowił szczególną podstawę udzielania pomocy osobom poszkodowanym przez powódź, a nie jedynie potwierdził dotychczasową praktykę stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej.  Nie można utożsamiać przesłanki poniesienia straty wskutek powodzi ze stanem niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Status osoby poszkodowanej jest bowiem związany z wystąpieniem obiektywnego uszczerbku majątkowego lub utratą możliwości korzystania z nieruchomości. Wsparcie przewidziane w art. 69b ustawy nowelizującej ma zatem charakter kompensacyjny, a nie socjalny.

Link do orzeczenia

Sprawa dotyczyła nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonanej w pewnym zakresie z przekroczeniem granicy działki. Wobec ustalenia, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organy nadzoru budowlanego prowadziły uproszczone postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49f–49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Właściciel budynku nie przedłożył jednak dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania na cele budowlane częścią nieruchomości sąsiedniej zajętą przez rozbudowę.

NSA wskazał, że dla zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego konieczne jest ustalenie, że od zakończenia budowy samowoli budowlanej upłynęło co najmniej 20 lat. Jednocześnie, jeżeli z materiału dowodowego wynika, że samowola została wykonana po dniu 1 stycznia 1995 r., nie ma podstaw do stosowania art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, odsyłającego do przepisów wcześniejszej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Dla przyjęcia właściwego trybu postępowania wystarczające jest ustalenie przybliżonej daty wykonania samowoli budowlanej, pozwalające stwierdzić, że nastąpiło to po wejściu w życie ustawy z 1994 r.

W uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym obowiązek przedłożenia kompletu dokumentów legalizacyjnych ma charakter bezwzględny. Jeżeli inwestor nie przedłoży wymaganych dokumentów, organ jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy – Prawo budowlane. W takiej sytuacji, brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością sąsiednią może stanowić samodzielną podstawę wydania nakazu rozbiórki. Samo twierdzenie o uzyskaniu przed laty ustnej zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych nie jest wystarczające do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności nie może zastąpić dokumentów wymaganych przez przepisy Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że brak możliwości udowodnienia istnienia takiej zgody z uwagi na upływ czasu nie zwalnia inwestora z obowiązku wykazania spełnienia przesłanek legalizacji. Także przy przyjęciu, że do sprawy należało stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, legalizacja obiektu budowlanego wzniesionego na cudzym gruncie nie byłaby dopuszczalna bez wykazania tytułu prawnego do nieruchomości. Nieprawidłowa jest bowiem taka wykładnia przepisów, która prowadziłaby do zalegalizowania obiektu wybudowanego na cudzym gruncie przez osobę nieposiadającą prawa do dysponowania nieruchomością ani w chwili budowy, ani w chwili legalizacji.

NSA nie podzielił stanowiska, że toczące się postępowanie o zasiedzenie części nieruchomości zajętej przez rozbudowę uzasadnia zawieszenie postępowania legalizacyjnego. Możliwość nabycia prawa do nieruchomości w przyszłości stanowi jedynie zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne. Organy administracji zobowiązane są bowiem rozstrzygać sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji. 

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego w postanowieniu z 16 marca 2026 r., sygn. akt I FSK 1307/25, na podstawie art. 187 § 3 p.p.s.a. przejął sprawę do rozpoznania, odroczył rozpoznanie sprawy, nowy termin zostanie wyznaczony z urzędu. Sprawa będzie dalej prowadzona pod sygnaturą I FSK 1307/25.

W rozpoznawanej sprawie spółka jawna nie uregulowała podatku od towarów i usług za poszczególne okresy 2019 r., 2020 r. i 2021 r., w konsekwencji czego powstały zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę oraz koszty egzekucyjne.

Decyzją z 3 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 115 Ordynacji podatkowej, Naczelnik Urzędu Skarbowego orzekł o solidarnej odpowiedzialności podatkowej skarżącej – spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - jako aktualnego wspólnika spółki jawnej za jej zaległości podatkowe. Po rozpatrzeniu wniesionego przez sp. z o.o. odwołania, decyzją z 7 marca 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Spółka kwestionując powyższe decyzje obu instancji podnosiła m.in., że  przystąpiła do spółki jawnej w charakterze wspólnika dopiero w dniu 21 stycznia 2023 r., więc w okresie nieobjętym powstałymi zaległościami podatkowymi. 

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że organy podatkowe nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki. Zdaniem NSA, treść art. 115 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej stanowi podstawę stwierdzenia, że różny jest normatywny zakres odpowiedzialności wspólnika i byłego wspólnika wymienionych w przepisie spółek osobowych. W przypadku aktualnych wspólników przepisy Ordynacji podatkowej nie ograniczają ich odpowiedzialności do tych należności, jakie powstały w okresie, w którym mieli oni taki status. Innymi słowy, aktualny wspólnik spółki jawnej odpowiada za wszystkie zaległości podatkowe istniejące w okresie, w którym jest wspólnikiem, a więc także za te, które powstały wcześniej, ale nadal istnieją i obciążają podatnika.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie przesłanek odpowiedzialności zgodnie z art. 115 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, który stwierdził, że postępowanie zmierzające do orzeczenia o odpowiedzialności wspólnika lub byłego wspólnika spółki jawnej może być wszczęte nawet wówczas, gdy w stosunku do spółki nie wykazano bezskuteczności egzekucji. Przepis art. 115 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nie określa bowiem warunku bezskuteczności egzekucji, jaki zawarto w art. 116 § 1 tej ustawy.

Link do orzeczenia