Strona główna - Naczelny Sąd Administracyjny

Sprawa dotyczyła zgodności z prawem uchwały sejmiku województwa określającej zasady korzystania z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, w szczególności w zakresie wymogów formalnych oraz przebiegu procedury. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza została uregulowana w art. 89a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

NSA potwierdził, że zakres przedmiotowy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej obejmuje wyłącznie sprawy mieszczące się w kompetencjach organu stanowiącego województwa. W konsekwencji dopuszczalne jest doprecyzowanie w akcie prawa miejscowego, że projekty uchwał składane przez mieszkańców muszą dotyczyć zadań samorządu województwa oraz spraw należących do właściwości sejmiku.

Jednocześnie NSA podkreślił, że akt prawa miejscowego nie może prowadzić do ograniczenia ustawowego prawa inicjatywy uchwałodawczej ani do nadania mu charakteru iluzorycznego. W tym kontekście za istotne naruszenie prawa uznano brak określenia terminu na dokonanie oceny formalnej projektu uchwały przez przewodniczącego sejmiku. Taka regulacja umożliwia bowiem nieograniczone w czasie wstrzymywanie procedury, co pozostaje w sprzeczności z art. 89a ustawy o samorządzie województwa.

NSA wskazał również, że niedopuszczalne jest ograniczenie zbierania podpisów poparcia pod projektem uchwały zgłaszanym w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wyłącznie do okresu po zawiadomieniu o spełnieniu przez projekt warunków formalnych. Projekt uchwały wraz z poparciem co najmniej 1000 uprawnionych mieszkańców może zostać zgłoszony w każdym czasie, także łącznie z zawiadomieniem o powołaniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Sejmik województwa nie został upoważniony do wyznaczania ram czasowych, w których można zbierać podpisy poparcia pod projektem.

Link do orzeczenia

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że doręczenie decyzji jako czynność materialno-techniczna nie może stanowić samodzielnego przedmiotu skargi na bezczynność.
W ocenie skarżącej brak prawidłowego doręczenia oznaczał, że decyzja nie została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego, a tym samym sprawa nie została załatwiona w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, uznając, że skarga na bezczynność w przedmiocie doręczenia decyzji jest niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko, że skarga na bezczynność – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. – dotyczy prowadzenia postępowania jako całości, zmierzającego do wydania aktu lub podjęcia czynności, a nie poszczególnych elementów tego postępowania. Nie jest zatem dopuszczalne wyodrębnianie pojedynczych czynności procesowych, takich jak doręczenie decyzji, jako samodzielnego przedmiotu skargi na bezczynność.

NSA wskazał również, że doręczenie decyzji ma charakter czynności materialno-technicznej, która nie kształtuje praw ani obowiązków strony. Jej funkcją jest jedynie wywołanie skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminów procesowych. W konsekwencji ewentualne nieprawidłowości w doręczeniu mogą być badane w ramach kontroli legalności decyzji lub w toku postępowania odwoławczego, a nie w drodze odrębnej skargi na bezczynność.

NSA odniósł się także do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., wskazując, że przepis ten nie służy zaskarżaniu poszczególnych czynności w toku postępowania, lecz dotyczy bezczynności w sprawach, których rezultat (akt lub czynność) nie podlega samodzielnemu zaskarżeniu. Nie może on stanowić podstawy do objęcia kontrolą sądu administracyjnego samej czynności doręczenia.

Link do orzeczenia

Sprawa dotyczyła nałożenia kary pieniężnej na podmiot prowadzący placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia wojewody, w szczególności w kontekście zastosowania art. 130 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz zarzutu naruszenia zasady lex retro non agit.

NSA wskazał, że art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot – po uprzednim prawomocnym ukaraniu za prowadzenie placówki bez zezwolenia – prowadzi kolejną placówkę tego rodzaju bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten wprowadza zaostrzoną odpowiedzialność administracyjną, uzależnioną od wcześniejszego ukarania podmiotu.

W tym kontekście NSA wyjaśnił, że dla zastosowania wskazanego przepisu nie ma znaczenia, czy wcześniejsza kara pieniężna została nałożona przed wejściem w życie tej regulacji. Istotne jest natomiast to, że delikt administracyjny polegający na prowadzeniu kolejnej placówki bez zezwolenia miał miejsce już w okresie obowiązywania art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej.

W takiej sytuacji nie dochodzi do naruszenia zasady nieretroaktywności prawa, ponieważ kara pieniężna nie jest wymierzana za zdarzenie sprzed wejścia w życie przepisu, lecz za nowe naruszenie prawa, które nastąpiło po tej dacie. Wcześniejsze ukaranie stanowi jedynie przesłankę zastosowania surowszej sankcji. Ustawodawca nie wprowadził ograniczenia stosowania art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej wyłącznie do przypadków, w których wcześniejsza kara pieniężna została nałożona już po wejściu w życie tego przepisu.

NSA odniósł się również do wysokości kary pieniężnej, wskazując, że ma ona charakter sztywny i wynika wprost z przepisu prawa, co wyklucza jej miarkowanie przez organ.

Link do orzeczenia

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny analizował możliwość zastosowania 5% stawki podatku dochodowego (tzw. ulgi IP Box) do przychodów z reklam wyświetlanych w trakcie korzystania z gier komputerowych, na podstawie art. art. 24d ust. 7 u.p.d.o.p. oraz 30ca ust. 7 u.p.d.o.f. 

W rozpoznawanej sprawie spółka prowadziła działalność polegającą na produkcji i wydawaniu gier komputerowych, stanowiącą działalność badawczo-rozwojową. Wytwarzane gry stanowiły kwalifikowane prawa własności intelektualnej. Były one udostępniane nieodpłatnie, natomiast przychody spółki pochodziły m.in. z wyświetlanych reklam. Zdaniem spółki przychody te powinny podlegać opodatkowaniu 5% stawką w ramach ulgi IP Box.

Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej zajął odmienne stanowisko, wskazując, że przychody z reklam nie stanowią przychodów z umowy licencyjnej. Podkreślił, że świadczenie usług reklamowych stanowi działalność odrębną od udostępniania gier komputerowych. Ponadto wynagrodzenie za reklamy pochodzi od podmiotów trzecich (reklamodawców), a nie od użytkowników gier. Samo powiązanie techniczne z kwalifikowanym IP nie jest wystarczające do zastosowania preferencji podatkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał to stanowisko za prawidłowe. W ocenie NSA jedynie sama gra komputerowa stanowi kwalifikowane prawo własności intelektualnej. Natomiast sprzedaż usługi reklamowej nie jest rezultatem działalności badawczo-rozwojowej spółki ani nie pozostaje w związku z rozwojem lub ulepszaniem tego prawa. Stanowi ono odrębną, następczą działalność gospodarczą.

NSA wskazał również, że przychody z reklam wynikają z umów zawieranych z dostawcami reklam, a nie z relacji z użytkownikami gier. Nie można więc uznać, że stanowią one przychody z kwalifikowanego prawa własności intelektualnej uwzględnione w cenie sprzedaży produktu lub usługi. W konsekwencji przychody z wyświetlania reklam nie spełniają przesłanek objęcia preferencyjną 5% stawką podatku dochodowego od osób prawnych.

Link do orzeczenia

Sprawa dotyczyła oceny zgodności z prawem regulaminu wynagradzania nauczycieli w zakresie dodatków funkcyjnych oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, w kontekście przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela.

NSA wskazał, że upoważnienie zawarte w art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela ma charakter szczegółowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Organ prowadzący szkołę jest uprawniony wyłącznie do określenia wysokości dodatków oraz warunków ich przyznawania, a także warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Zakres ten nie obejmuje natomiast kompetencji do regulowania przypadków utraty tych świadczeń ani ich ograniczania.

Pojęcie „warunków przyznawania dodatków” odnosi się do określenia sytuacji, w których nauczyciel nabywa prawo do dodatku, a nie do ustanawiania przesłanek jego pozbawienia. Analogicznie, „warunki obliczania i wypłacania” wynagrodzenia mają charakter techniczny i nie uprawniają do kształtowania materialnych przesłanek prawa do wynagrodzenia.

NSA podkreślił, że wykładnia przepisów kompetencyjnych musi mieć charakter ścisły, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest przyjmowanie, że organ może regulować materię niewskazaną wprost w upoważnieniu ustawowym. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia zakresu regulacji aktu prawa miejscowego.

W konsekwencji NSA uznał, że regulacje przewidujące ograniczenie liczby dodatków, określające przypadki ich nieprzysługiwania oraz wyłączające prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe nie mogą zostać wprowadzone do  regulaminu wynagradzania nauczycieli, ponieważ oznacza to przekroczenie delegacji ustawowej.

Link do orzeczenia

Kontrolując zgodność z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1215/24, którym Sąd I instancji oddalił skargę B.C. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 13 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie niewłaściwego składu produktu leczniczego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B.C. oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA w Warszawie rozpoznając skargę był związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., II GSK 858/20.
W ocenie NSA, Sąd I instancji zastosował się do tych wytycznych, bowiem po dokonaniu analizy  przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U z 2022 r. poz. 1657 ze zm.) stwierdził, że w ustawie brak jest podstaw do uznania interesu prawnego skarżącej w żądaniu wszczęcia przez organ postępowania w sprawie niewłaściwego składu produktu leczniczego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko Sądu I instancji, który prawidłowo – z powołaniem się na przepisy art. 121, 121a oraz 122 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2025 r. poz. 750 z późn. zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu wstrzymywania i wycofywania z obrotu produktów leczniczych (Dz.U. Nr 57, poz. 347) uznał, że nie wynika z nich uprawnienie skarżącej do wszczęcia postępowania w sprawie składu produktu leczniczego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w sprawie niewłaściwego składu produktu leczniczego jest wszczynane przez organ z urzędu, a w konsekwencji nie może zostać wszczęte na wniosek. Innymi słowy, brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę uprawnienia dla skarżącej do wszczęcia tego postępowania. Dlatego prawidłowo Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 z późn. zm.), odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.

NSA wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie nie oznacza, że kwestia składu produktu leczniczego pozostaje poza kontrolą. Uprawnienie do podjęcia działań w takiej sytuacji posiada bowiem np. prokurator.

Sentencja orzeczenia  (286 KB, PDF)

Sprawa dotyczyła dopuszczalności ogłoszenia przez zarząd województwa kolejnego konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, pomimo wcześniejszego przeprowadzenia postępowania konkursowego i wyłonienia kandydata.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego, że brak było podstaw do ponownego ogłoszenia konkursu. NSA wskazał, że rezultatem konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury powinno być powierzenie stanowiska kandydatowi wyłonionemu w tym postępowaniu. W tym kontekście stwierdził, że choć przepisy ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie regulują wprost trybu kwestionowania wyników konkursu, nie oznacza to dowolności działania organizatora po zakończeniu postępowania konkursowego.
Możliwość odstąpienia od wyniku przeprowadzonego konkursu i ogłoszenia nowego postępowania może wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy stwierdzone nieprawidłowości mają charakter istotny i jednoznaczny, prowadzący do wniosku, że postępowanie konkursowe lub jego wynik nie może zostać uznany za istniejący w sensie prawnym. W szczególności mogłoby to dotyczyć przypadków wadliwego składu komisji konkursowej lub wyłonienia kandydata niespełniającego ustawowych wymogów.
NSA podkreślił, że same wątpliwości, przypuszczenia lub obawy organizatora co do prawidłowości przebiegu konkursu (tak jak to miało miejsce w tej sprawie) nie stanowią wystarczającej podstawy do jego zakwestionowania. W takich przypadkach organizator powinien precyzyjnie wskazać konkretne naruszenia i wyjaśnić, jaki mają   wpływ na wynik postępowania konkursowego. Ponadto konieczne jest wydanie przez organizatora konkursu uchwały stwierdzającej wadliwość postępowania konkursowego i jego wyników, co umożliwia poddanie tej oceny kontroli organu nadzoru, a następnie sądu administracyjnego.

Link do orzeczenia

W dniu 25 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu zagadnienie prawnego skierowanego do rozstrzygnięcia pytaniem Rzecznika Praw Dziecka z 4 października 2025 r. znak ZSM.420.46.2025.PL:

„Czy obywatelstwo i status pobytowy osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia rodzinnego na rzecz dziecka posiadającego obywatelstwo polskie, która to osoba nie mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania tego świadczenia, wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.), powinno przesądzać o wydaniu decyzji odmownej dotyczącej przyznania tego świadczenia?”

postanowił odmówić podjęcia uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zagadnienie prawne nie spełnia przesłanek z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosowanie przepisu, który miał podlegać wyjaśnieniu, nie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, która dawałaby podstawę do podjęcia uchwały abstrakcyjnej, ujednolicającej orzecznictwo. W orzecznictwie ukształtowała się i utrwaliła spójna linia orzecznicza, zgodnie z którą obywatelstwo i status pobytowy osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia rodzinnego nie jest kryterium rozstrzygającym, istotne jest kryterium polskiego obywatelstwa rzeczywistego beneficjenta świadczenia (małoletniego dziecka).