Strona główna - Naczelny Sąd Administracyjny

W dniach 2-3 maja 2024 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Jacek Chlebny wziął udział w Forum Sędziów i w konferencji pn. „20-lecie przystąpienia 10 państw do Unii Europejskiej: Nowy moment konstytucyjny dla Europy”, zorganizowanych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z okazji 20. rocznicy przystąpienia dziesięciu państw do Unii Europejskiej.

Podczas Forum Sędziów dyskutowano nad wybranymi zagadnieniami dotyczącymi prawa UE. W ramach pierwszej sesji roboczej, poświęconej procedurze pytań prejudycjalnych i najnowszemu orzecznictwu dotyczącemu aspektów procesowych tego trybu, referaty wygłosili: Prezes TSUE Koen Lenaerts i Prezes NSA Jacek Chlebny.

• Przemówienie Prezesa NSA Jacka Chlebnego (212 KB, PDF)
• Przemówienie Prezesa TSUE Koena Lenaertsa w wersji PL (266 KB, PDF)
• Przemówienie Prezesa TSUE Koena Lenaertsa w wersji FR (311 KB, PDF)

W dniu 22 kwietnia 2024 r. w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego odbyła się zorganizowana przez Izbę Finansową NSA konferencja dotycząca VAT w systemie prawnym i orzecznictwie. Konferencję otworzył Prezes Izby Finansowej NSA - Jan Rudowski. Udział w niej wzięli sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

Wykład inauguracyjny pt. „VAT a sztuczna inteligencja” wygłosił prof. Marek Zirk-Sadowski – Dyrektor Biura Orzecznictwa NSA. Rozwiązania systemu VAT w prawie francuskim przybliżył uczestnikom zaproszony gość z Uniwersytetu Jean Moulin w Lyon – profesor Łukasz Stankiewicz. Nowe rozwiązania w Krajowym Systemie e-Faktur (KSeF) omówił dr Tomasz Tratkiewicz - Dyrektor Departamentu Podatku od Towarów i Usług w Ministerstwie Finansów. Bieżące problemy orzecznicze zaprezentowali sędziowie Izby Finansowej - SNSA Artur Mudrecki oraz SNSA Roman Wiatrowski.

 Od 20 lat dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne działa bardzo sprawnie, ale proponujemy zmiany, które ułatwią pracę sądów, zwłaszcza przyspieszą załatwianie spraw przez NSA. Dostrzegam też problem statusu sędziów powołanych po 2018 r., ale musi się nim zająć władza ustawodawcza, a nie sędziowie – uważa prof. Jacek Chlebny Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

 Aleksandra Tarka: W tym roku mija 20 lat od reformy sądownictwa administracyjnego, która dostosowała je do konstytucyjnego wymogu dwuinstancyjności. Czy z perspektywy tych dwóch dekad można powiedzieć, że był to sukces?

Prof. Jacek Chlebny: Nie mam najmniejszych wątpliwości, że reforma sądownictwa administracyjnego to duży sukces. Pod względem sprawności i szybkości orzekania sądy administracyjne wyróżniają się na tle polskiego wymiaru sprawiedliwości. Nie odbiegają też od standardów europejskich, a nawet plasują się w unijnej czołówce. I nie są to gołosłowne deklaracje. Statystyki za ubiegły rok potwierdzają, że aż 74 proc. spraw udaje się prawomocnie zakończyć w okresie do czterech miesięcy przed sądami pierwszej instancji. Oznacza to, że w tych sprawach nie są wnoszone środki zaskarżenia do NSA, w związku z tym ochrona w sądach administracyjnych jest skuteczna i udzielana bardzo szybko.

Czyli można powiedzieć, że aż trzy czwarte skarżących, którzy skarżą się na poczynania polskich urzędników, jest zadowolonych z wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (WSA)? 

Tak. Potwierdza to fakt, że tak dużo skarżących – obywateli, przedsiębiorców czy podatników nie korzysta z możliwości zaskarżenia wyroku WSA do sądu drugiej instancji. Można więc domniemywać, że są przekonani o tym, iż sąd pierwszej instancji w sposób pełny, rzetelny i sprawiedliwy rozpoznał ich sprawę. Co istotne, udało mu się uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w sposób przekonujący i to bez względu na to, czy ono jest pozytywne, czy negatywne.

Nie ma innych powodów, np. finansowych?! 

W przypadku sądownictwa administracyjnego nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że niekorzystanie z prawa do zaskarżenia wynika z barier finansowych. Opłaty sądowe, w tym wpisy, od 20 lat nie były zmieniane i są ustanowione na stosunkowo niskim poziomie. Ponadto procedura sądowo-administracyjna przewiduje instytucję prawa pomocy w postaci zwolnienia z kosztów oraz ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Skarżący, który nie ma środków finansowych, może złożyć wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych, czy przydzielenie profesjonalnego pełnomocnika. Nie mam żadnych sygnałów, żeby sądy utrudniały, czy ograniczały dostęp do pomocy prawnej. Każdy wniosek jest rozpoznawany indywidualnie i rzetelnie, a formalności nie są skomplikowane. Owszem, wymaga to wypełnienia specjalnego formularza i podania stosownych danych, ale to niezbędne minimum, bo chodzi przecież o pomoc państwa. Co istotne, z pomocy prawnej może skorzystać nie tylko osoba fizyczna, ale też przedsiębiorca. Warto też przypomnieć, że wszczęcie postępowania przed WSA nie wymaga reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący może sam sporządzić skargę, a sąd z urzędu ma obowiązek w pełnym zakresie zbadać legalność zaskarżonej decyzji, aktu czy ocenić bezczynność organu administracji.

 Obywatel może więc liczyć, że nawet jeśli nie zna się na prawie, jego sprawa zostanie wszechstronnie prześwietlona pod kątem zgodności z prawem?

Tak, przy czym to nie jest kwestia oczekiwań, ale procesowa gwarancja. To wyklucza ryzyko przegrania sprawy tylko z tego powodu, że ktoś nie jest prawnikiem, nie zna się na przepisach i sam przygotuje skargę do sądu pierwszej instancji. Co więcej skarżący, który decyduje się na skorzystanie z prawa do sądu w przypadku pierwszej instancji, nie ryzykuje tym, że w razie przegranej zostanie obciążony kosztami procesu. Zasadą orzekania o zwrocie kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji jest to, że w razie wygranej przez skarżącego zostaną mu zwrócone koszty, w tym poniesionego wpisu i związane z reprezentacją pełnomocnika. A gdy przegra, nie będzie miał obowiązku zwracać kosztów postępowania organowi administracji publicznej. Nawet, gdyby ten poniósł olbrzymie koszty i wygrał sprawę, to obywatel nie ma ryzyka poniesienia tych kosztów. To bardzo ważna gwarancja, bo w innych postępowaniach sądowych, np. cywilnym, trzeba liczyć się z koniecznością zwrotu kosztów w przypadku przegranej, co może być czynnikiem paraliżującym przed dochodzeniem swoich racji przed sądem.

 Wystąpił Pan do Premiera o zmianę rozporządzenia regulującego koszty sądowe. Dlaczego?

Opłaty sądowe, w tym wpisy od skarg kasacyjnych, nie były zmieniane od 20 lat. W tym czasie mieliśmy inflację i znaczący wzrost różnych kosztów. Obowiązujące wpisy sądowe są stosunkowo niskie. Przykładowo w skomplikowanych sprawach interpretacyjnych wynoszą zaledwie 200 zł. Ponadto zasadą jest, że wpis od skargi kasacyjnej stanowi połowę wpisu od skargi do WSA. Wydaje się, że powinno być raczej odwrotnie.

 Czekają nas duże podwyżki?

Podwyżki będą dotyczyć tylko wpisów stałych i będą umiarkowane. Nie obejmą wpisów stosunkowych, które są zależne od wartości przedmiotu sporu i maksymalnie wynoszą 100 tys.zł.

 W sądach administracyjnych jest co poprawić?

Nic nie jest idealne i nawet najlepiej funkcjonującą instytucję można ulepszyć. A ponieważ mamy już 20 lat doświadczeń, zastanawiamy się nad różnymi możliwymi zmianami przepisów procesowych. Od ponad pół roku pracuje nad nimi specjalny zespół, który szuka nowych rozwiązań i przygotował już pakiet ponad 50 zmian, głównie w przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Czemu mają służyć te zmiany? 

Głównym celem nowelizacji jest usprawnienie pracy sądów administracyjnych, a przede wszystkim przyspieszenie załatwiania spraw przez NSA, który od lat boryka się z zaległościami. O ile bowiem średni czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez WSA wynosi 4 miesiące, a znakomita większość załatwiana jest w terminie do 3 miesięcy, w NSA czeka się dużo dłużej. Obecnie czas ten wynosi średnio 16 miesięcy. Skarg kasacyjnych wciąż przybywa, a zaległości spowodowane głównie pandemią, powodują, że jest grupa spraw, które czekają na rozpoznanie w NSA już 3-4 lata. To przede wszystkim sprawy, w który skarżący deklarowali wolę uczestnictwa w rozprawie, która nie była możliwa w pandemii. Niemniej wdrożone w ostatnim roku środki zaradcze, głównie zwiększenie liczby przydzielanych sędziemu spraw do rozpoznania w NSA, już pozwoliły na znaczące skrócenie czasu oczekiwania na rozpoznanie sprawy. Z danych statystycznych wynika, że NSA rozpoznał już 60 proc. spraw, które wpłynęły w 2022 r. oraz 40 proc. wpływu z 2023 r. Proponowane zmiany mają m.in. służyć utrzymaniu tego pozytywnego trendu.

Co ma być antidotum na usprawnienie pracy w NSA? 

Za bardzo istotną z punktu widzenia obywatela, ale także sądownictwa administracyjnego, uważam przygotowaną propozycję tzw. uchwał pilotażowych. W sądzie administracyjnym mamy bardzo często sprawy, w których występuje ten sam problem prawny. Nierzadko wynika to z jakiejś reformy, w związku z którą wydawane są przez organy administracji publicznej setki, nawet tysiące decyzji na podstawie tego samego przepisu. Gdy okazuje się, że taka regulacja nie jest jasna, pojawiają się wątpliwości, a w konsekwencji rozbieżne interpretacje i spory, które trafiają do WSA i też mogą wywoływać rozbieżności w orzecznictwie. Dostrzegamy ten problem i proponujemy nowy rodzaj uchwały podejmowanej w NSA – uchwałę pilotażową. W założeniu ma ona zapewniać jednolite orzekanie już na wczesnym etapie, bo prawo do jej inicjowania ma przysługiwać składom orzekającym w wojewódzkich sądach administracyjnych. W praktyce, jeśli pojawi się seria spraw dotyczących tego samego problemu prawnego, sąd będzie mógł wnioskować do NSA o podjęcie uchwały pilotażowej. Skutek będzie taki, że wszystkie sądy administracyjne otrzymają odpowiedź i będą nią związane. W konsekwencji pozwoli to uniknąć rozbieżności już na poziomie pierwszej instancji.

Czy nie pojawi się jednak zarzut, że taka uchwała pilotażowa narusza zasadę dwuinstancyjności? Bo przecież problem od razu przesądzi sąd wyższej instancji, a WSA jako sąd I instancji będzie jego stanowiskiem związany? 

Nie widzę takiego zagrożenia. Przede wszystkim WSA będzie miał prawo, a nie obowiązek kierowania pytań w trybie uchwał pilotażowych. I taka możliwość wystąpi w przypadku bardzo dużej liczby spraw seryjnych. Nie sądzę też, żeby w interesie skarżących leżało formalne przeprocedowanie całej sprawy przez dwie instancje sądowe. Skarżący jest zainteresowany tym, żeby jego sprawa została jak najszybciej rozstrzygnięta merytorycznie, a to umożliwi szybkie zajęcie wiążącego stanowiska przez NSA. Ponadto, NSA będzie analizował, czy rzeczywiście wystąpił problem prawny z wykładnią niejasnego przepisu dotyczącego wielu przypadków. Mówiąc inaczej, nie będzie zastępował WSA, jeśli nie będzie takiej potrzeby, bo przepis będzie jasny. Związanie uchwałą pilotażową – tak jak w przypadku funkcjonujących już od lat w procedurze administracyjnej uchwał NSA – nie będzie absolutne. Każdy skład orzekający w WSA albo w NSA, który nie będzie zgadzał się z uchwałą pilotażową, będzie mógł przedstawić swoje argumenty i wnioskować o podjęcie kolejnej uchwały o odmiennej treści. Nie można też zapominać o aspekcie czysto społecznym.

 Jakim?

Chodzi o poczucie sprawiedliwości u obywateli, przedsiębiorców i innych skarżących. Jeśli pojawia się rozbieżność w orzecznictwie w podobnych sprawach – czego biorąc pod uwagę konieczność interpretacji stanowionego prawa nie da się obecnie zupełnie uniknąć – część skarżących może traktować to jako niesprawiedliwość. Trudno bowiem wytłumaczyć, dlaczego jedna osoba w takiej samej sytuacji wygrywa spór w WSA, a druga nie. Rozstrzygnięcie wątpliwości na wczesnym etapie, zanim taka rozbieżność w sądach się pojawi, wyeliminuje ten poważny problem. I z punktu widzenia państwa i społeczeństwa to jest istotna wartość. Uchwały pilotażowe mogą mieć też bardzo korzystny wpływ na działania organów administracji i decyzje wydawane w indywidualnych sprawach. Jeśli bowiem przepis jest niejasny, to skutki braku jednolitości jego stosowania dotyczą nie tylko obywateli lub sędziów, ale też urzędników. Jeśli administracja publiczna szybko dostanie jasną wskazówkę z NSA jak ma interpretować dany przepis, to będzie wiedziała, jak go stosować i co więcej będzie to stosowanie jednolite. Liczymy też, że wprowadzenie uchwał pilotażowych pozwoli ograniczyć liczbę skarg kasacyjnych wnoszonych do NSA.

 Elementem reformy ma być też kierowanie skarg kasacyjnych organów administracyjnych z automatu na posiedzenia niejawne. Są nawet głosy, że urzędnicy nadużywają tego prawa i lepiej im je zabrać.

Nie jestem zwolennikiem pozbawienia organów administracji prawa do zaskarżania wyroków WSA do NSA. Trudno jest mi też odnieść się do zarzutu nadużywania prawa do sądu tylko w celu przedłużenia postępowania. Niemniej oczywistą sprawą jest, że obywatel czy przedsiębiorca, który w kilka miesięcy wygrywa spór z administracją przed sądem pierwszej instancji, nie jest zainteresowany zaskarżeniem korzystnego dla siebie orzeczenia do NSA. Bo oznaczałoby to, że na prawomocne orzeczenie będzie musiał poczekać znacznie dłużej. Zdarzało się też, że gdy w pandemii skarżący zgadzali się na to, aby ich sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, co gwarantuje jej załatwienie w NSA w kilka miesięcy, organy administracji składały sprzeciw. Żądały rozprawy, a po pandemii, gdy była ona wyznaczana, nie fatygowały się nawet, żeby w niej uczestniczyć. Abstrahując od tego problemu proponujemy, żeby wszystkie skargi kasacyjne organów trafiały na posiedzenia niejawne oraz żeby organy nie mogły blokować rozstrzygania spraw w tym trybie, gdy wnioskuje o to strona przeciwna. To pozwoli znacząco usprawnić orzekanie w NSA. Natomiast skarżący w każdym przypadku zachowa prawo do żądania rozpoznania jego sprawy na rozprawie. Inaczej rzecz ujmując, to od skarżącego, nie od organu administracji publicznej, będzie zależeć, czy sprawę sąd rozpozna na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie.

Projekt zmian przewiduje też poszerzenie kategorii spraw m.in. dotyczących interpretacji podatkowych, które NSA ma załatwiać na posiedzeniach niejawnych. Ale w pandemii, gdy zastąpiły one w dużej mierze klasyczne rozprawy pojawił się opór.

To podejście do posiedzeń niejawnych się zmienia. Nie chcemy rewolucji. Rozprawa jawna będzie nadal głównym sposobem procedowania przed NSA. Chcemy jednak wprowadzić też tzw. rozprawę zdalną i hybrydową oraz zwiększyć możliwości rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Projekt zakłada również poszerzenie gwarancji procesowych dla skarżących w przypadku spraw kierowanych na posiedzenia niejawne, m.in. informowanie o możliwości przedstawienia stanowiska i złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Warto przypomnieć, że ten tryb daje takie same gwarancje procesowe jak rozprawa, a ma wiele zalet. Przede wszystkim obecnie czas oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym liczy się w miesiącach, nie latach. Tak jak w przypadku rozpraw, sprawa rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym jest wszechstronnie oceniana przez trzyosobowy skład, co jest poprzedzone naradą. Tryb niejawny to oszczędność czasu i pieniędzy obu stron postępowania, które nie muszą stawiać się w sądzie. Niemniej nie chcemy niczego narzucać obywatelom czy przedsiębiorcom. Zachowają oni prawo do decydowania, czy chcą rozprawy, czy posiedzenia niejawnego. Brak zgody skarżącego na rozpoznanie jego sprawy na posiedzeniu niejawnym i żądanie rozprawy, będzie dla nas miał charakter wiążący.

 Odetchnął Pan z ulgą, gdy okazało się, że NSA nie będzie sądem dyscyplinarnym dla wszystkich sędziów?

Zdecydowanie tak. To rozwiązanie było nierozsądne i stanowiło ogromne zagrożenie dla sprawności postępowania w sądownictwie administracyjnym. I choć może nie doprowadziłoby do kompletnej zapaści, byłoby wielkim problemem. Sądownictwo administracyjne jest powołane do ochrony obywatela przed nadużyciami władzy publicznej. I chcemy taką misję spełniać. Musimy też zagwarantować prawo do sądu w rozsądnym terminie. I tak mamy wielki dyskomfort, że w NSA nadal mamy sprawy, które czekają na rozpoznanie od 4 lat. Szukamy wszelkich rozwiązań, żeby to zmienić i część z nich już przyniosło pożądany skutek. Byłoby to trudne do osiągnięcia, gdyby NSA musiał zajmować się sprawami dyscyplinarnymi i testami niezawisłości z całej Polski. Nie mówiąc już o kwestiach praktycznych czy poważnych wątpliwościach natury konstytucyjnej.

 Nie obawia się Pan, że NSA czeka kolejny problem z kwestionowaniem statusu sędziów powołanych przez tzw. NeoKRS i podważania ważności wyroków wydanych z ich udziałem?

W mojej ocenie zagrożenia masowym kwestionowaniem ważności wyroków sądów administracyjnych z uwagi na skład sędziowski w KRS nie ma. W naszym orzecznictwie kierujemy się wytycznymi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a jego orzecznictwo jest dość klarowne i wynika z niego, że sam fakt zastrzeżeń co do prawidłowości wyboru składu sędziowskiego Krajowej Rady Sądownictwa nie jest wystarczający dla stwierdzenia naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, który gwarantuje prawo do sądu. Ponadto z Karty Praw Podstawowych UE wynika, że standard ochrony w niej gwarantowany nie może być niższy, niż w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w tym w art. 6 Konwencji. Trybunał Sprawiedliwości UE, odmawiając Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN statusu sądu w rozumieniu art. 47 Karty Praw Podstawowych wskazał na wiele przesłanek, których dopiero łączne spełnienie doprowadziło Trybunał do takiego stanowiska. Przesłanki te nie odnoszą się do NSA i WSA.

 A testy niezawisłości sędziego?

W sądach administracyjnych od 2022 r. na żądanie strony można przeprowadzić test niezawisłości i bezstronności sędziego, który stanowi podstawę do oceny okoliczności towarzyszących jego powołaniu i postępowania po powołaniu. Może on prowadzić do wyłączenia sędziego od rozpoznania konkretnej sprawy. Celem tego postępowania nie jest ukaranie sędziego powołanego przez Krajową Radę Sądownictwa, której umocowanie prawne budzi zastrzeżenia, ale zapewnienie bezstronności orzekania przez niezawisłego sędziego. Stwarza gwarancję dla strony, która ma wątpliwości związane z powołaniem sędziego. Oczywiście nie twierdzę, że problemu statusu sędziów w ogóle nie ma. To, że jest on realny, potwierdza chociażby wyrok Wałęsa przeciwko Polsce, który nałożył na nasze państwo pewne obowiązki, m.in. nakazał zajęcie się statusem sędziów powołanych po 2018 r. i orzeczeniami wydanymi z ich udziałem. Jak stwierdzono w przywołanym wyroku, to władza ustawodawcza musi zająć się ich statusem pod nadzorem Komitetu Ministrów Rady Europy.

 Uchwała pilotażowa pozwoliłaby rozwiązać problem u jego zarania. Wystarczyłoby, aby jeden skład WSA zwrócił się do NSA z wnioskiem o podjęcie takiej uchwały, która wyznaczyłaby kierunek wykładni i przez to ujednoliciła linię orzeczniczą we wszystkich sądach wojewódzkich - mówi prof. Jacek Chlebny, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Robert P. Stępień, Mariusz Szulc: Na niedawnym zgromadzeniu ogólnym Naczelnego Sądu Administracyjnego sędziowie dyskutowali nad przygotowywanym projektem nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Główne założenia projektu opisaliśmy na łamach DGP w artykule „Będą zmiany w postępowaniu przed sądami administracyjnymi” (DGP nr 75/2024). Z punktu widzenia podatników najbardziej istotna wydaje się propozycja podniesienia wysokości opłaty od skargi kasacyjnej.

prof. Jacek Chlebny: W ubiegłym miesiącu wystąpiłem do pana premiera o rozważenie korekty wysokości opłat sądowych obowiązujących od wnoszonych środków zaskarżenia do sądów administracyjnych, w tym wpisu od skargi kasacyjnej, przede wszystkim dlatego, że nie zmieniły się one od 20 lat. W tym czasie mieliśmy do czynienia z inflacją. Uważam, że nadszedł czas, aby uaktualnić wysokość opłat. Pamiętajmy też, że opłata od skargi kasacyjnej jest o połowę niższa od opłaty należnej przy wnoszeniu skargi do wojewódzkich sądów administracyjnych, a takie zróżnicowanie nie jest uzasadnione.

 Czy myślą państwo również o tym, aby wpływy z opłat były już nie tyle dochodami budżetu państwa (obecny art. 212 par. 2 p.p.s.a.), ile trafiałyby bezpośrednio do budżetu NSA i pozostawały do dyspozycji NSA albo konkretnego wojewódzkiego sądu administracyjnego?

Byłoby to złe rozwiązanie. W moim przekonaniu stawiałoby to pod znakiem zapytania bezstronność orzekania w sprawach zwolnienia od opłat sądowych. Mogłyby się pojawić głosy, że sędziowie, nie zwalniając stron od wpisów, kierują się obawą o utratę środków w budżecie NSA. Moim zdaniem obecnie przepisy nie stwarzają również nadmiernych wymagań formalnych i merytorycznych co do zwolnienia od opłaty sądowej. Zresztą ktoś, kto ma trudności finansowe i może to wykazać, z reguły otrzymuje w sądach I instancji zwolnienie od opłaty sądowej, a ewentualny wzrost opłat sądowych nie spowoduje utrudnienia w możliwości wnoszenia środków zaskarżenia.

 Co zatem kieruje NSA, by dążyć do zwiększenia wysokości opłaty?

Tak jak powiedziałem, przede wszystkim inflacja i zmiana siły nabywczej pieniądza w ciągu 20 lat. Wyobraźmy też sobie, co by było, gdyby w ogóle nie było opłat sądowych. Jest to przecież potencjalnie możliwe, ponieważ działalność NSA jest w pełni finansowana z budżetu państwa, niezależnie od wpływów z opłat sądowych. Gdyby jednak dostęp do sądu był całkowicie bezpłatny, to moglibyśmy mieć do czynienia z nieuzasadnionym racjonalnymi względami, zaporowym wpływem skarg i w konsekwencji paraliżem orzeczniczym. Należałoby wtedy zwiększyć liczbę sędziów, a koszt funkcjonowania sądów utrzymywanych z pieniędzy podatników też uległby zwiększeniu. Każda opłata sądowa jest swego rodzaju barierą, przyczynkiem do refleksji nad sensownością wnoszenia środka zaskarżenia. Zapewniam natomiast, że sędziowie sądów administracyjnych nie mają interesu w tym, aby były pobierane opłaty sądowe. Ważne, żeby nie były one nadmiernie wysokie oraz aby była możliwość uzyskania zwolnienia od wymogu ich ponoszenia. Proszę też mieć na względzie, że spory z państwem toczą w sądach nie tylko zwykli obywatele, lecz także wielkie korporacje. Czy w związku z tym korporacje albo skarżący, których na to stać, nie powinni w jakiś sposób partycypować w kosztach świadczeń, które uzyskują od państwa? Takim świadczeniem jest również korzystanie z prawa do sądu. Jest to widoczne zwłaszcza w sądach administracyjnych, bo tu spór toczy się ewidentnie z państwem i rozstrzygnięcie go zapewniają właśnie sądy administracyjne.

W projekcie jest też mowa o wprowadzeniu uchwał pilotażowych. Na czym miałyby one polegać, czym różniłyby się od uchwał, które już obecnie podejmuje poszerzony skład NSA? 

W uchwałach pilotażowych chodziłoby o sprawy seryjnie rozpoznawane przez wojewódzkie sądy administracyjne, np. mamy co najmniej 10 podobnych spraw, w których występuje zagadnienie prawne do rozwiązania i istnieje problem z interpretacją jakiegoś przepisu. Na tym etapie wiadomo już, że problemy z interpretacją przepisu występują i będą występować w kolejnych sprawach przez następne lata, także w innych sądach wojewódzkich. Oczywiście WSA w Gdańsku może przyjąć własną wykładnię, a np. WSA w Poznaniu czy Krakowie zinterpretować to biegunowo odmiennie. To jednak stwarza niepewność co do jednolitości orzecznictwa. Niepewność tę można w obecnym stanie prawnym rozstrzygnąć uchwałą podejmowaną dopiero po kilku latach, gdy sprawy trafią do NSA. Natomiast uchwała pilotażowa pozwoliłaby rozwiązać taki problem u jego zarania. Wystarczyłoby, aby jeden skład WSA zwrócił się do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały pilotażowej, która wyznaczyłaby kierunek wykładni i przez to ujednoliciła linię orzeczniczą we wszystkich sądach wojewódzkich.

Na jaki rezultat pan liczy?

Niewątpliwie uchwały pilotażowe wzmocniłyby pewność orzekania, budowałyby zaufanie stron do sądów i jednocześnie wskazywałyby organom, jakie decyzje mają wydawać już na etapie postępowania administracyjnego czy podatkowego. Również inne WSA oraz NSA musiałyby się stosować do uchwały pilotażowej i orzekać zgodnie z wyznaczonym przez nią kierunkiem interpretacyjnym. W moim przekonaniu zmniejszyłaby się liczba składanych skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, ponieważ skarżący kasacyjnie musiałby brać pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uchwale pilotażowej. Wprowadzenie uchwał pilotażowych byłoby ważne także dla pełnomocników i stron postępowania, bo – podobnie jak w przypadku pytań prejudycjalnych do TSUE – mogliby oni wnioskować do WSA o rozważenie wystąpienia do sądu kasacyjnego o podjęcie takiej uchwały. Strony i pełnomocnicy otrzymaliby zatem możliwość wystąpienia z inicjatywą dotyczącą ujednolicenia orzecznictwa.

 Projekt zakłada zmiany, które przełożyłyby się na większą niż obecnie liczbę posiedzeń niejawnych w NSA. Co miałoby się zmienić?

W naszym przekonaniu większa niż dotychczas możliwość rozpoznawania skarg kasacyjnych na posiedzeniach niejawnych mogłaby się znacząco przyczynić do przyspieszenia postępowań. Zasadą byłaby ciągle jawna rozprawa. Strona postępowania mogłaby jednak wybrać na początkowym jego etapie, czy chce rozprawy, czy rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jeśli bez jakiegokolwiek przymusu wybrałaby posiedzenie niejawne, to organ administracji, występujący jako druga strona sporu, nie mógłby się temu sprzeciwić. Do tego zmierza nasz projekt. Innymi słowy, jeśli przykładowo podatnik wnoszący skargę kasacyjną oświadczy, że chce rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, to organ podatkowy nie będzie mógł tego oświadczenia zakwestionować i domagać się rozprawy. Byłoby to również istotne z perspektywy czasu i kosztów prowadzenia postępowania. Na posiedzeniu niejawnym sprawy rozpoznaje się szybciej niż na rozprawie, a obydwie strony w krótszym niż dotąd terminie uzyskiwałyby prawomocny wyrok.

 Pojawiałaby się też możliwość prowadzenia rozpraw w trybie hybrydowym, tj. częściowo stacjonarnie, a częściowo zdalnie (online). Dlaczego dopiero teraz?

Nie jest tak, że myślimy o tym dopiero teraz. Widzimy jednak, że przepis umożliwiający prowadzenie rozpraw zdalnych jest źle skonstruowany. Oczywiście wprowadzenie szczególnych regulacji w czasie pandemii COVID-19 umożliwiło nam prowadzenie w szerokim zakresie rozpraw zdalnych (online). Pandemia wiele nas nauczyła, był to trudny okres. Podczas większości rozpraw zarówno sąd, jak i strony oraz inni uczestnicy postępowania, a także pełnomocnicy siedzieli przed monitorami komputerów w zupełnie różnych miejscach. Mimo podejmowanych wysiłków organizacyjnych ujawniło to wiele problemów, bo rwały się połączenia internetowe, były problemy z dźwiękiem czy zachowaniem nielicującym z powagą sądu. Teraz, gdy straciły już moc przepisy pandemiczne, nie możemy się powołać na te szczególne rozwiązania, a zarazem nie mamy jasnych narzędzi prawnych pozwalających prowadzić rozprawy w formie hybrydowej. Dlatego chcemy, a raczej musimy to zmienić. Nie chodzi tylko o doświadczenia okresu pandemicznego, lecz także całych 20 lat funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w Polsce.

 Co dałyby rozprawy hybrydowe i jak miałyby wyglądać?

Z pewnością byłoby to rozwiązanie szybsze i wygodniejsze. Skorzystaliby np. pełnomocnicy, dla których wyzwaniem jest jechać z Rzeszowa czy Szczecina tylko na pół godziny do Warszawy, do NSA, podczas gdy istnieją możliwości techniczne, by rozprawę przeprowadzić na odległość. To są też realnie mniejsze koszty, zarówno dla sądu, jak i stron oraz ich pełnomocników. Regulacje prawne muszą być jednak dostosowane do prowadzenia posiedzeń hybrydowych, czyli takich, na których oprócz sądu jedna ze stron i jej pełnomocnik będą obecni w sali sądowej w Warszawie, druga strona w swoim miejscu zamieszkania, a jej pełnomocnik – w swojej kancelarii. Na tym polega nowość rozwiązań, których dotychczasowe przepisy nie przewidują.

W projekcie nowelizacji postuluje się zwiększenie roli rzecznika małych i średnich przedsiębiorców w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W jaki sposób? 

Formalnie rzecznik występuje w naszej procedurze już od kilku lat, od momentu wejścia w życie ustawy – Prawo przedsiębiorców. Ale mówi się o nim właściwie tylko w jednym przepisie p.p.s.a. – w art. 8 par. 3. Potencjalnie rzecznik ma odgrywać w postępowaniu przed sądami administracyjnymi taką samą rolę jak np. prokurator czy rzecznik praw obywatelskich, ale obecnie, poza tym jednym przepisem, w p.p.s.a. nie ma więcej mowy o rzeczniku małych i średnich przedsiębiorców. Chcemy to zmienić. Uważamy, że odgrywa on niezwykle ważną rolę w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie tylko zasługuje na wymienienie w p.p.s.a., lecz także musi występować na takich samych zasadach jak prokurator czy RPO. Będzie to swego rodzaju uzupełnienie dotychczasowych braków.

 Czy rozważają państwo wprowadzenie, na wzór procedury cywilnej, protokołu elektronicznego z zapisem dźwięku i obrazu rozpraw oraz pomocniczym protokołem pisemnym?

Przed NSA niezwykle rzadko przeprowadza się postępowanie dowodowe, które i tak z woli ustawodawcy może dotyczyć tylko dokumentów. Z tego względu protokół rozprawy kasacyjnej zajmuje przeciętnie stronę, jest bardzo krótki. Zazwyczaj pełnomocnicy w swoich wystąpieniach przed sądami administracyjnymi ograniczają się do powtórzenia argumentów ze środka zaskarżenia złożonego w formie pisemnej. Nie widzę zatem takiej potrzeby, aby wprowadzać w NSA protokół elektroniczny. Protokolant zrobi to równie szybko i sprawnie jak urządzenie rejestrujące dźwięk i obraz.

 Pytałem o to także w kontekście obowiązku sporządzania uzasadnień przez NSA. Przy protokole elektronicznym w prostych sprawach można by np. rejestrować nie tylko przebieg rozprawy, lecz także wygłaszane przez sąd motywy ustne wyroku. Potem, za pomocą programu komputerowego, można by to ustne uzasadnienie przelać na papier, zrobić transkrypcję. Nie byłoby to ułatwieniem dla sądu?

My od pisemnych uzasadnień nie odejdziemy. Jak słusznie pan zauważył, w postępowaniu przed NSA pisemne uzasadnienie sporządza się z urzędu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby asystent sędziego, po zapoznaniu się z motywami rozstrzygnięcia, sporządził pod nadzorem sędziego pisemne uzasadnienie wyroku. Tak jest szybciej i prościej. Wykorzystujemy pracę asystentów.

 Ale właśnie na to chciałem zwrócić uwagę. W sprawach prostych, seryjnych asystenta sędziego zastąpiłby komputer. Zrobiłby transkrypcję z dźwięku. Prawdopodobnie szybciej niż asystent, bez odrywania tego ostatniego oraz sędziego orzecznika od innych spraw, którymi ci w tym czasie mogliby się zająć.

Wydaje się, że może to być rozwiązanie warte rozważenia. Oczywiście przy założeniu, że pozostaje uzasadnienie w formie pisemnej. Być może powinno się to odbywać w taki sposób, że sędzia nagrywa motywy ustne dla asystenta, a ten za pomocą programu transkrypcyjnego i z uwzględnieniem uwag uzupełniających od składu orzekającego sporządza projekt uzasadnienia. Nie wykluczam tego. Ale w projekcie nowelizacji jak dotąd tego rozwiązania nie proponowaliśmy.

 W NSA są dwa zespoły sędziów pracujące nad projektem nowelizacji: roboczy i tzw. refleksyjny. Czy w związku z tym, że w postępowaniu przed NSA istnieje przymus adwokacki, rozważał pan, aby w grupie refleksyjnej znaleźli się przedstawiciele adwokatów, radców prawnych czy doradców podatkowych?

Ten projekt ma być owocem doświadczeń i refleksji po 20 latach funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w Polsce. Ma być głosem przede wszystkim naszego środowiska. Problem polega na tym, że my nie mamy inicjatywy ustawodawczej. Byłoby to zresztą sprzeczne z ideą trójpodziału władzy. Chcemy jednak, by nasz głos, tj. głos sędziów administracyjnych, był w tej sprawie słyszalny. W najbliższych dniach zamierzam rozmawiać o przygotowanym projekcie z przedstawicielami środowisk prawniczych.

 Panie prezesie, to jest trochę tak jak z tymi uchwałami pilotażowymi i zwykłymi uchwałami NSA. Można coś wyjaśnić i wspólnie wypracować rozwiązanie problemu, zanim, on powstanie, a można też czekać na to przez lata i osiągnąć kompromis na końcu. To niestety trwa i ma swoją cenę, czyż nie?

W NSA pracujemy nad projektem nowelizacji od września 2023 r. i efekt tych działań już jest widoczny. W maju będę rozmawiał o projekcie z przedstawicielami środowisk akademickich, wspominałem już o nim także prezesom Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Izby Radców Prawnych. Zastanawiam się, czy przy takim rozwiązaniu, o którym pan mówi, nie powinienem włączyć do prac w NSA także przedstawicieli organizacji gospodarczych, stowarzyszeń, organów administracji. Ale wtedy te prace u nas trwałyby w nieskończoność, a każdy obstawałby przy swoim. Pan redaktor słusznie zwraca uwagę na potrzebę otwarcia się na rozmowę o projekcie z innymi środowiskami prawniczymi, chcę jednak najpierw wypracować i przedyskutować te propozycje w środowisku sędziów sądów administracyjnych. Rola profesjonalnych pełnomocników w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bardzo ważna. Są oni ważnym elementem funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W tym kontekście żałuję, że nie ma w Polsce przepływu informacji między samorządami prawniczymi i sędziami na takim poziomie jak np. w Wielkiej Brytanii. Tam te środowiska znają się doskonale i nie tylko spotykają regularnie przy kurtuazyjnych czy oficjalnych okazjach, lecz także często rozmawiają spontanicznie i zupełnie nieformalnie i nikt nie robi z tego problemu. U nas taki przepływ informacji też powinien istnieć. Nie wykluczamy więc dołączenia przedstawicieli samorządów prawniczych do spotkania z naszymi zespołami pracującymi nad zmianami w p.p.s.a. To bardzo ciekawy pomysł.

Szanowna Pani Minister, 
Szanowny Panie Wiceprezesie ETPC, 
Szanowny Panie Sędzio ETPC, 
Panie i Panowie Sędziowie NSA, 
Państwo Prezesi Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, 
Szanowni Państwo, 

Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA rozpatruje każdego roku informację Prezesa NSA o rocznej działalności Sądu. Przedstawiam dziś Państwu informację dotyczącą działalności NSA w 2023 roku. 
Dziś po raz pierwszy w naszym Zgromadzeniu biorą udział Wiceprezes Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Pan Marko Bošnjak i Sędzia Trybunału Pan Krzysztof Wojtyczek. Udział w naszym Zgromadzeniu przedstawicieli ETPC – jego Wiceprezesa i polskiego sędziego w strasburskim trybunale – postrzegam jako jedną z realnych i bezpośrednich form dialogu pomiędzy Trybunałem Praw Człowieka a sądami krajowymi. Udział Pana Prezesa i sędziego Trybunału jest również okazją do przedstawienia naszych osiągnięć w 2023 roku oraz wyzwań, przed którymi dzisiaj stoi polskie sądownictwo administracyjne. 
Szczegółowa analiza prac NSA i 16 wojewódzkich sądów administracyjnych w 2023 r. została przedstawiona w opublikowanej Informacji o działalności sądów administracyjnych. Została ona doręczona przed Zgromadzeniem sędziom NSA oraz wojewódzkim sądom administracyjnym, dlatego w tym wystąpieniu ograniczę się do wybranych, zasadniczych kwestii. 
W tym roku przypada 20-sta rocznica wejścia w życie reformy, dzięki której zostało utworzone dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Jubileusz ten jest dobrą okazją, aby – przedstawiając działalność sądownictwa administracyjnego w roku ubiegłym – powiedzieć również o zmianach, które w tym czasie nastąpiły. 

1. Ocena sprawności postępowania w wojewódzkich sądach administracyjnych 
W 2023 r. do wojewódzkich sądów administracyjnych wpłynęło 70 158 skarg, a łącznie zostało załatwionych 70 714 skarg. Sądy I instancji zatem w pełni opanowały roczny wpływ spraw, tak jak to miało miejsce rokrocznie od momentu ich utworzenia w 2004 r. Na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat wpływ spraw do WSA utrzymuje się na podobnym, wysokim poziomie. W tym okresie najwięcej spraw (88 000) wpłynęło w 2021 r., a najmniej (67 000) – w 2018 r. 
Średni czas załatwienia sprawy w wojewódzkich sądach administracyjnych wyniósł niewiele ponad cztery miesiące. Wobec tego, że ok. 74% spraw kończy się prawomocnie w sądzie I instancji można uznać, że w zdecydowanej większości spraw obywatel uzyskuje w sądzie administracyjnym I instancji ochronę przed niezgodnymi z prawem działaniami organów władzy publicznej w bardzo krótkim, kilkumiesięcznym terminie. 
Wojewódzkie sądy administracyjne uwzględniły około 1/3 wniesionych skarg (33,39%). Zatem w co trzeciej sprawie sądy administracyjne I instancji przyznały rację skarżącemu w sporze z administracją. W latach 2021 i 2022 odsetek skarg uwzględnianych był również stosunkowo wysoki i kształtował się powyżej 30%. Porównując jednak ten wskaźnik z latami jeszcze wcześniejszymi można dostrzec wzrost liczby skarg uwzględnianych przez sądy administracyjne I instancji: 5 lat temu, w roku 2019 wskaźnik skarg uwzględnionych wyniósł 27%. Przed dekadą, czyli w roku 2014, WSA uwzględniły tylko 22% skarg na akty i czynności. Dane te wskazują na stały wzrost liczby skarg uwzględnionych przez sądy administracyjne I instancji, przy czym odsetek ten jest wysoki, ponieważ obecnie przekracza 30%. 

2. Ocena sprawności postępowania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym 
2.1. Dane dotyczące wpływu spraw do NSA 
W 2023 r. do NSA wpłynęły 19 492 skargi kasacyjne, co razem z wniesionymi zażaleniami wynosi prawie 24 tys. spraw (23 623). 
Dla porównania: w 2004 r. – pierwszym roku funkcjonowania zreformowanego NSA – wpływ skarg kasacyjnych wyniósł 6 167, po 5 latach (w roku 2009) wpłynęło już 10 450 skarg kasacyjnych, a po 10 latach od wdrożenia reformy – w roku 2014 – wpływ skarg kasacyjnych wyniósł 17 787. Na przestrzeni ostatnich lat odnotowujemy zatem stały wzrost liczby wnoszonych skarg kasacyjnych. Jednocześnie wzrasta tzw. wskaźnik zaskarżalności orzeczeń wydanych w wojewódzkich sądach administracyjnych, co powoduje, że nawet zmniejszenie wpływu spraw do WSA nie przekłada się na spadek liczby wnoszonych skarg kasacyjnych. Statystycznie – w co czwartej sprawie załatwionej w sądzie I instancji wniesiono skargę kasacyjną. W 2023 r. wskaźnik zaskarżalności w grupie skarg kasacyjnych wyniósł około 26% i na podobnie wysokim poziomie utrzymuje się w ostatnich latach: w roku 2021 (26%) i 2022 (25%). W latach wcześniejszych był on jednak niższy i tylko nieznacznie przekraczał 20%, w początkowym okresie funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa wynosił nawet poniżej 20%, np. w roku 2009 – ok. 16,80%. Na wzrost zaskarżalności orzeczeń wydawanych przez WSA mogą mieć wpływ różne czynniki, np. przekonanie obywateli, że uzyskanie sprawiedliwego i satysfakcjonującego stronę orzeczenia może nastąpić dopiero przed NSA. Wydaje się, że nie bez znaczenia może być również wysokość wpisów od skargi kasacyjnej, które są niższe o połowę w porównaniu z wpisami od skarg wnoszonych do wojewódzkich sądów administracyjnych. Dostrzegając ten problem oraz fakt, że wysokość wpisów nie uległa zmianie od 20 lat, wystąpiłem w ubiegłym miesiącu do Prezesa Rady Ministrów o zmianę wysokości wpisów sądowych i przedłożyłem odpowiedni projekt rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 

2.2. Liczba załatwionych skarg kasacyjnych 
NSA w 2023 r. rozpoznał 20 409 skarg kasacyjnych, czyli ponad 104% wpływu, a zatem udało się opanować roczny, jak już wspomniałem – bardzo wysoki wpływ skarg kasacyjnych (wyższy o 1 666 skarg kasacyjnych w stosunku do roku 2022). Cieszę się, że także w pierwszym kwartale tego roku opanowaliśmy wpływ, co dla Sądu oznacza stopniowe zmniejszanie zaległości, a dla stron postępowania nadzieję na szybsze rozpoznanie wnoszonych skarg kasacyjnych. W I kwartale 2024 r. wpłynęło do NSA 6 271 skarg kasacyjnych, a rozpoznaliśmy 6 989 (stanowi to 111,45% wpływu). 
2.3. Sprawność postępowania w NSA 
Miernik sprawności postępowania, wynoszący na koniec 2023 r. około 16 miesięcy, ma charakter statystyczny. Nadal na naszych wokandach są sprawy, które do NSA wpłynęły 3 albo nawet 4 lata temu. Dzieje się tak, ponieważ nie rozpoznajemy spraw według kolejności ich wpływu do sądu. Powody rozpoznawania spraw poza kolejnością są rozmaite. Mogą to być np. wynikające z przepisów krótkie terminy do rozpoznania niektórych kategorii spraw albo uwzględnienie wniosku strony o przyspieszenie terminu rozprawy z uwagi na szczególnie istotne okoliczności sprawy. Podstawowe znaczenie ma jednak fakt rozpoznania w czasie COVIDu znacznej liczby spraw na posiedzeniach niejawnych. Rozpoznawanie spraw podczas pandemii z pominięciem kolejności ich wpływu było także spowodowane żądaniem stron domagających się wyznaczenia rozprawy po pandemii. Wnioski te były uwzględniane, co spowodowało powstanie zaległości zwłaszcza w grupie spraw skomplikowanych i dłużej czekających na rozpoznanie. Również obecnie wiele spraw, które mogą zostać rozpoznane na posiedzeniach niejawnych, rozpoznajemy w zasadzie na bieżąco, w ciągu paru miesięcy od daty wpływu. Ta praktyka przekłada się na dużą liczbę spraw załatwionych, które wpłynęły do NSA w latach 2022 albo 2023. W grupie spraw, które wpłynęły w 2022 r. załatwionych zostało już ponad 60%, a spośród tych, które wpłynęły w 2023 r., blisko 40% jest już rozpoznanych. 
Reasumując – problemem w NSA są tzw. sprawy stare, które mają również wpływ na wizerunek NSA jako sądu, w którym zbyt długo czeka się rozpoznanie sprawy. Przy dokonywaniu oceny szybkości postępowania przed NSA przywoływane są właśnie te sprawy najstarsze, oczekujące na rozpoznanie nawet kilka lat, a nie dostrzega się tych spraw, które rozpoznawane są w terminie krótszym niż jeden rok od daty ich wpływu. Mam jednak nadzieję, że wysoka liczba załatwianych spraw, która przewyższa ich wpływ, a także fakt załatwienia już znacznej liczby spraw z lat 2022 i 2023, dają realne podstawy rozpoznania w najbliższym roku również najstarszych spraw oczekujących na ich rozstrzygnięcie przed NSA. 
Mamy, jak widać, powody do satysfakcji. Dzięki Państwa ciężkiej pracy w ostatnim okresie czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy w NSA stopniowo ulega skróceniu. Należy przy tym zauważyć, że opanowanie bieżącego wpływu spraw nastąpiło pomimo znaczących braków kadrowych w Izbie Ogólnoadministracyjnej i Gospodarczej. W NSA pod koniec 2023 roku na 130 przyznanych etatów było obsadzonych 108. W dniu naszego Zgromadzenia jest w NSA 107 sędziów, a 23 etaty są w dalszym ciągu nieobsadzone. Osiągnięcie tak dobrych wyników nie byłoby możliwe bez zaangażowania i pomocy sędziów WSA, którzy orzekają w NSA na delegacjach. Dziękuję Sędziom NSA, a za pośrednictwem obecnych na Zgromadzeniu prezesów wojewódzkich sądów administracyjnych dziękuję Sędziom wojewódzkich sadów administracyjnych – za codzienną, solidną pracę i wzorowe wypełnianie służby sędziowskiej. 
W celu utrzymania wysokiej liczby załatwianych spraw podejmujemy różne działania organizacyjne. W ubiegłym roku polegały one przede wszystkim na dalszym zwiększeniu liczby asystentów sędziów w Izbach. Obsada asystencka uległa w 2023 roku zwiększeniu w porównaniu z rokiem 2022 o 10 etatów asystenckich. Obecnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym mamy zatrudnionych 170 asystentów. Z satysfakcją zauważam, że w budżecie sądownictwa administracyjnego na 2024 rok przewidziany jest dalszy wzrost zatrudnienia w tej grupie o 25 etatów asystenckich w NSA, które będą obsadzane stopniowo w ciągu roku. 

3. Działalność orzecznicza 
Orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych zostało opisane w opublikowanej rocznej Informacji o działalności sądów administracyjnych. Chciałbym jednak zwrócić uwagę na kilka zagadnień. 
Jak wiadomo, Polska nie przystąpiła do Protokołu nr 16 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przyznającego najwyższym sądom i trybunałom kompetencję do zwracania się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wydanie opinii doradczej. Bezpośredni dialog jest natomiast prowadzony z Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W 2023 r. polskie sądy administracyjne wystąpiły do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi w 7 sprawach, w tym 5 pytań skierował NSA, a 2 – wojewódzkie sądy administracyjne. Jedno z pytań było ściśle związane z prawami gwarantowanymi w EKPC i z orzecznictwem ETPC. Dotyczyło prawnego uznania związków partnerskich osób tej samej płci. W polskim porządku prawnym brak jest prawnego uznania związków partnerskich (małżeństw) osób tej samej płci. W orzecznictwie NSA w sprawach transkrypcji zagranicznych aktów stanu cywilnego wskazuje się między innymi na niezbędność działania w tym zakresie władzy ustawodawczej. Jednocześnie wskazuje się, że przepisy Konstytucji nie stanowią dla władzy ustawodawczej przeszkody do uznania związków partnerskich w polskim porządku prawnym. 
W dniu 8 listopada 2023 r. w sprawie II OSK 216/21 dotyczącej kontroli legalności decyzji wojewody w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru stanu cywilnego zagranicznego aktu małżeństwa (transkrypcji) NSA zadał TSUE następujące pytanie prejudycjalne: 
„Czy przepisy art. 20 ust. 2 pkt a i art. 21 ust. 1 TFUE odczytywane w związku z art. 7 i art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 2 pkt 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (…) należy interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie temu, by właściwe organy państwa członkowskiego, którego przynależność państwową posiada obywatel Unii, który zawarł małżeństwo z innym obywatelem Unii (osobą tej samej płci) w jednym z państw członkowskich zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, mogły odmówić uznania i przeniesienia w drodze transkrypcji do krajowego rejestru stanu cywilnego tego aktu małżeństwa, uniemożliwiając tym osobom przebywanie w tym państwie w takim stanie cywilnym i pod tym samym nazwiskiem rodowym, z tej przyczyny, że prawo państwa przyjmującego nie przewiduje małżeństwa osób tej samej płci?”. 
W uzasadnieniu skierowanego pytania prejudycjalnego NSA odwołał się do orzecznictwa ETPC, z którego wynika obowiązek prawnego uznania związków osób tej samej płci ze względu na ochronę prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Trzeba dodać, że obowiązek ten ETPC potwierdził ostatnio w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie Przybyszewska i inni przeciwko Polsce (wniosek 11454/17 i inne) stwierdzając naruszenie art. 8 EKPC przez niewypełnienie pozytywnego obowiązku prawnego uznania i prawnej ochrony związków osób tej samej płci. 
Sędziowie sądów administracyjnych są świadomi orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i poglądów prawnych w nim wyrażanych. Rzecz w tym, że niekiedy do wdrożenia tego orzecznictwa i ochrony jednostki według standardu wymaganego przez Konwencję niezbędne są działania władzy ustawodawczej. 
Przykładem innych krajowych przepisów, w których zauważamy potrzebę zmian, może być brak mechanizmu równoważącego ograniczenia prawa strony do zapoznania się z pełnymi aktami administracyjnymi ze względu na tajemnice prawnie chronione. Problem ten ilustruje wyrok ETPC z 22 czerwca 2023 r. w sprawie Poklikayew przeciwko Polsce. Ze względu na ten deficyt ochrony praw jednostki w polskich przepisach, w przygotowywanym projekcie zmian przepisów procesowych, które będą dzisiaj, po zakończeniu Zgromadzenia, przedmiotem dyskusji, zaproponowane zostały konkretne rozwiązania gwarantujące skarżącemu prawo do rzeczywistej obrony. Przygotowana propozycja polega na zapewnieniu prawa do zapoznania się z materiałem niejawnym przez pełnomocnika, pod warunkiem posiadania przez niego poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych. 

4. Działalność uchwałodawcza 
Dla polskiego porządku prawnego istotne znaczenie mają uchwały NSA podejmowane w składach powiększonych, zazwyczaj siedmioosobowych, które ze względu na ich charakter zapobiegają powstawaniu rozbieżności w orzecznictwie. NSA w 2023 roku podjął 9 uchwał. Zostały one opisane w opublikowanej Informacji rocznej. Ramy dzisiejszego wystąpienia nie pozwalają mi na szersze omówienie ich wszystkich. 
Ze względu na udział w naszym Zgromadzeniu przedstawicieli ETPC, warto zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 3 kwietnia 2023 r., I FPS 3/22, dotyczącą tzw. testu niezawisłości i bezstronności sędziego przeprowadzanego na podstawie art. 5a ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który został dodany ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 5a § 1 P.u.s.a. dopuszcza przeprowadzanie badania spełnienia przez sędziego „wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu (…) jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy”. Wprowadzenie tego przepisu do polskiego porządku prawnego było następstwem dyskusji o statusie sędziów powołanych przez Prezydenta na wniosek KRS ukształtowanej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. nowelizującą ustawę o KRS, a także orzecznictwa obu trybunałów europejskich w sprawach naruszenia art. 6 EKPC i art. 47 KPP. 
W powołanej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 kwietnia 2023 r., I FPS 3/22, wyjaśniono, że tzw. test niezawisłości sędziego i postępowanie o wyłączenie sędziego stanowią dwie rozłączne procedury. NSA wskazał, że „zakres przedmiotowy normy art. 19 P.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych”. 
W uzasadnieniach dotychczas rozpoznawanych wniosków zgłoszonych na podstawie art. 5a § 1 P.u.s.a. prezentowany jest pogląd, że okoliczności podlegające uwzględnieniu nie mogą ograniczyć się do stwierdzenia powołania sędziego przez Prezydenta na podstawie uchwały podjętej przez KRS ukształtowanej po 2018 r. (np. postanowienie NSA z 8 maja 2023 r., I FSK 2040/22; postanowienie NSA z 18 grudnia 2023 r., I FSK 1827/23; postanowienie NSA z 11 grudnia 2023 r., III OSK 467/23). 
Stanowisko prezentowane w tych sprawach przez NSA co do zakresu okoliczności, które powinny zostać uwzględnione, nawiązuje zatem do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE, w których Trybunał wyraźnie stwierdzał, że odmowa uznania statusu niezawisłego i bezstronnego sądu nie następuje wyłącznie z powodu zastrzeżeń co do składu Krajowej Rady Sądownictwa, ale po uwzględnieniu szeregu innych przesłanek rozpatrywanych łącznie i dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych (np. pkt 77 postanowienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie L.G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, C-718/21, z 21 grudnia 2023 r., ECLI:EU:C:2023:1015, dotyczący Sądu Najwyższego – Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych). 

5. Ochrona jednostki w razie bezczynności i przewlekłości działania organów 
Kognicja sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę innych aspektów działalności administracji publicznej, m.in. bezczynności i przewlekłości postępowania. Skarżącym przyznawano tytułem zadośćuczynienia od organów administracji publicznej z powodu ich bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania sumy pieniężne (w 2023 r. w 1182 przypadkach), a organom wymierzano grzywny (149 grzywien w 2023 r.). 
Sądy I instancji wymierzały organom grzywny za nieprzekazanie w terminie 30 dni akt sądowi w związku z wniesioną skargą. W 2023 r. wymierzono organom 238 grzywien, a ich wysokość wynosiła od 100 do 3 500 zł. 

6. NSA jako sąd dyscyplinarny dla sędziów administracyjnych 
NSA jest sądem dyscyplinarnym w sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych – sędziów NSA oraz sędziów i asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych (art. 48 P.u.s.a.). W 2023 r. zostało zarejestrowanych 7 spraw dyscyplinarnych. 

7. Stan kadrowy w 2023 r. 
Na koniec 2023 r. w NSA obsadzonych było 108 etatów sędziowskich, przy całkowitej liczbie przyznanych 130 etatów. Ze względu na orzecznictwo obu Trybunałów Europejskich (ETPC i TS) problemem jest status sędziów powołanych przez Prezydenta na wniosek KRS ukształtowanej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, a więc powołanych na wnioski składane przez KRS w nowym składzie – w roku 2018 i w latach późniejszych. Liczba sędziów NSA powołanych na wniosek KRS w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. wynosi 28, a w tej grupie 17 sędziów to sędziowie wcześniej orzekający w WSA i po wieloletniej delegacji do orzekania w NSA. 
Liczba wszystkich sędziów NSA powołanych po 2018 r. stanowiła niewiele powyżej 25% z całej obsady sędziowskiej pod koniec 2023 roku, a na początku roku 2024 ten odsetek nieznacznie przekraczał 23%. Należy zatem stwierdzić, że informacje medialne, które pojawiały się w ubiegłym roku, że odsetek nowych sędziów w NSA wynosił 30%, nie były precyzyjne. Dzisiaj, ze względu na przejście w stan spoczynku, z dniem 1 kwietnia 2024 r., 1 sędziego NSA, odsetek nowych sędziów wynosi 26%. Za nieprawdziwą i przesadzoną uważam w związku z tym informację podaną w tym miesiącu przez Przedstawiciela Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Sędziów Sądów Administracyjnych na zebraniu Delegatów Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”, iż w NSA odsetek sędziów powołanych po 2018 r. zbliża się do 50%. 
W 16 wojewódzkich sądach administracyjnych obsadzone pozostawały 422 etaty sędziowskie i 95 etatów asesorskich. W grudniu 2023 r. było 77 sędziów WSA powołanych po 2018 r., czyli 18,2% obsady, a obecnie jest 79 nowych sędziów WSA, czyli 18,8%. Status sędziów, jak już wspomniałem, w odniesieniu do wymogów niezawisłości i bezstronności, jest obecnie badany w indywidualnych postępowaniach w ramach wniosków składanych przez pełnomocników stron na podstawie art. 5a ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. 
Wielu sędziów sądów administracyjnych realizuje swoje zainteresowania naukowe – są cenionymi autorami monografii, komentarzy oraz publikacji w uznanych czasopismach naukowych krajowych i zagranicznych. Ponad 1/3 ogółu sędziów NSA (36 sędziów) łączy służbę sędziowską z pracą naukową na wyższych uczelniach (14 sędziów z Izby Finansowej, 11 z Izby Ogólnoadministracyjnej i również 11 z Izby Gospodarczej). Sędziowie zdobywają kolejne stopnie i tytuły naukowe. Chciałbym bardzo serdecznie pogratulować tym sędziom NSA, którym Prezydent RP w 2023 roku nadał tytuł profesora nauk prawnych – gratuluję Panu sędziemu Przemysławowi Szustakiewiczowi z Izby Ogólnoadministracyjnej, Panu sędziemu Dominikowi Gajewskiemu z Izby Finansowej oraz Pani sędzi Joannie Wegner z Izby Gospodarczej, a także Panu sędziemu WSA w Poznaniu Dominikowi Mączyńskiemu, który jest obecnie delegowany do orzekania w Izbie Finansowej. 

8. Kontakty bilateralne i udział w pracach międzynarodowych Stowarzyszeń sądów administracyjnych 
Przedstawiając Informację roczną za 2023 r. o działalności Sądu nie mogę pominąć wydarzeń związanych z kontaktami zagranicznymi NSA. W ubiegłym roku w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów NSA wzięli udział Prezes TSUE Koen Lenaerts i Pierwszy Rzecznik Generalny Maciej Szpunar. Latem 2023 r. odbyła się oficjalna wizyta Prezesa NSA w ETPC i spotkanie z Prezesem ETPC Síofrą O'Leary, a kilka tygodni temu delegacja sędziów NSA odbyła wizytę studyjną w ETPC, w ramach której miało miejsce bardzo interesujące spotkanie z sędziami Sekcji I Trybunału, w której rozpoznawane są skargi wnoszone przeciwko Polsce. Panu Wiceprezesowi ETPC, będącemu również Przewodniczącym Sekcji, jeszcze raz bardzo dziękuję w imieniu wszystkich polskich uczestników za poświęcony czas oraz udział niemal wszystkich sędziów Sekcji. Było to dla nas bardzo interesujące i wartościowe doświadczenie. Dziękuję także sędziemu Krzysztofowi Wojtyczkowi za okazaną pomoc i opiekę w ETPC. 
W 2023 r. NSA kontynuował partnerskie kontakty z najwyższymi sądami innych państw członkowskich UE. Delegacje NSA złożyły wizytę w Radzie Stanu Francji oraz w najmłodszym europejskim sądzie administracyjnym najwyższej instancji – w Najwyższym Sądzie Administracyjnym Słowacji. Prezes tego Sądu w marcu tego roku złożył rewizytę w NSA. 
W 2023 r. NSA gościł u siebie delegację Najwyższego Sądu Administracyjnego Litwy oraz – we współpracy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie – był gospodarzem kolejnego, ósmego już spotkania polskich i czeskich sędziów sądów administracyjnych, z udziałem sędziów słowackich jako obserwatorów. Dziękuję ani Prezes WSA w Krakowie za zaangażowanie w przygotowanie i organizację konferencji. Z tej okazji przygotowywana jest również wspólna publikacja pokonferencyjna, która ukaże się być może jeszcze przed wakacjami w formie specjalnego wydania Zeszytów Naukowych Sądownictwa Administracyjnego. 

9. Prace nad zmianą ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 
W 2023 r. podjęliśmy prace nad projektem zmian w przepisach P.p.s.a. Dzisiaj po zamknięciu Zgromadzenia Ogólnego oraz po przerwie planowana jest dyskusja nad przygotowaną propozycją zmian. Przedstawienie projektu wszystkim sędziom NSA uważam za ważny etap toczących się prac. 

10. Zakończenie 
Panie i Panowie Sędziowie NSA, Panie i Panowie Prezesi WSA, 
dziękuję Wam za wkład w orzecznictwo sądów administracyjnych i budowanie ich autorytetu. 
Dziękuję najbliższym współpracownikom za ich zaangażowanie. 
Dziękuję administracji sądowej za tworzenie dobrych warunków dla działalności Sądu. 
Składam podziękowania wszystkim, którzy na różnych stanowiskach pracy przyczyniają się do sprawnego funkcjonowania Sądu. 
Dziękuję za uwagę! 

W dniu 5 lutego 2024 r. miało miejsce uroczyste otwarcie nowej siedziby Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy ul. Jana Kazimierza 10. W wydarzeniu uczestniczyli Prezesi i Wiceprezesi Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sędziowie i pracownicy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nowy budynek ma zapewnić odpowiednie warunki dla działalności Sądu i stron postępowań sądowych, odpowiadając na zwiększające się potrzeby największego z wojewódzkich sądów administracyjnych.