Strona główna - Naczelny Sąd Administracyjny

Naczelny Sąd Administracyjny informuje, że w dniu 9 maja 2024 r. Sąd Dyscyplinarny Pierwszej Instancji NSA, po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Prokuratury Krajowej w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r. o wydanie uchwały zezwalającej na pociągnięcie sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Tomasza Szmydta do odpowiedzialności karnej oraz zatrzymanie i tymczasowe aresztowanie, podjął uchwałę zezwalającą na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sędziego WSA w Warszawie Tomasza Szmydta, zezwolił na jego zatrzymanie i na zastosowanie wobec niego tymczasowego aresztowania oraz zawiesił z urzędu wskazanego sędziego w czynnościach służbowych.

Przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej

Naczelnego Sądu Administracyjnego

SNSA Sylwester Marciniak

1. Naczelny Sąd Administracyjny informuje, że Rzecznik Dyscyplinarny NSA sędzia NSA Zdzisław Kostka postanowieniem z 7 maja 2024 r. wszczął wobec sędziego WSA w Warszawie Tomasza Szmydta postępowanie dyscyplinarne i przedstawił mu zarzut  popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na umyślnym uchybieniu 6 maja 2024 r. godności sprawowanego urzędu przez postępowanie naruszające powagę stanowiska sędziego i przynoszące ujmę godności sędziego, stanowiące jednocześnie sprzeniewierzenie się ślubowaniu w zakresie wiernego służenia Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności przez to, że złożone 6 maja 2024 r. w Mińsku na Białorusi, w okolicznościach wskazujących na zamiar ubiegania się o azyl w tym państwie, oświadczenie o zrzeczeniu się urzędu sędziego uzasadnił protestem przeciwko „niesprawiedliwej i krzywdzącej polityce prowadzonej przez władze Rzeczypospolitej Polskiej wobec Republiki Białorusi i Federacji Rosyjskiej” i „działaniom zmierzającym do wprowadzenia (…) [Polski], do bezpośredniego konfliktu zbrojnego z Republiką Białorusi i Federacją Rosyjską” oraz apelem „do władz Polski o normalizację i dobrosąsiedzkie uregulowanie kontaktów pomiędzy Rzeczypospolitą Polską, Republiką Białorusi i Federacją Rosyjską”, to jest przewinienia dyscyplinarnego opisanego w art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 82 § 1 i 2 oraz art. 66 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 334 ze zm.) i w zw. z art. 29 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.).
    
2. Nadto NSA informuje, że najsurowszą karą przewidzianą dla sędziego za przewinienie dyscyplinarne jest kara złożenia sędziego z urzędu - art. 109 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) w związku  z  art. 10 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2024 r., poz. 622) w związku z art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492).
    
3. Sędzia WSA w Warszawie Tomasz Szmydt był już karany za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego - wyroki Sądu Dyscyplinarnego NSA pierwszej i drugiej instancji w sprawie o sygn. akt I D 1/21 (plik do pobrania) (574 KB, PDF)
    
4. Do dnia dzisiejszego do Kancelarii Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wpłynęło pisemne oświadczenie sędziego WSA w Warszawie Tomasza Szmydta o zrzeczeniu się urzędu.

Przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej

Naczelnego Sądu Administracyjnego

SNSA Sylwester Marciniak

W dniach 2-3 maja 2024 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Jacek Chlebny wziął udział w Forum Sędziów i w konferencji pn. „20-lecie przystąpienia 10 państw do Unii Europejskiej: Nowy moment konstytucyjny dla Europy”, zorganizowanych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z okazji 20. rocznicy przystąpienia dziesięciu państw do Unii Europejskiej.

Podczas Forum Sędziów dyskutowano nad wybranymi zagadnieniami dotyczącymi prawa UE. W ramach pierwszej sesji roboczej, poświęconej procedurze pytań prejudycjalnych i najnowszemu orzecznictwu dotyczącemu aspektów procesowych tego trybu, referaty wygłosili: Prezes TSUE Koen Lenaerts i Prezes NSA Jacek Chlebny.

• Przemówienie Prezesa NSA Jacka Chlebnego (212 KB, PDF)
• Przemówienie Prezesa TSUE Koena Lenaertsa w wersji PL (266 KB, PDF)
• Przemówienie Prezesa TSUE Koena Lenaertsa w wersji FR (311 KB, PDF)

W dniu 22 kwietnia 2024 r. w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego odbyła się zorganizowana przez Izbę Finansową NSA konferencja dotycząca VAT w systemie prawnym i orzecznictwie. Konferencję otworzył Prezes Izby Finansowej NSA - Jan Rudowski. Udział w niej wzięli sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

Wykład inauguracyjny pt. „VAT a sztuczna inteligencja” wygłosił prof. Marek Zirk-Sadowski – Dyrektor Biura Orzecznictwa NSA. Rozwiązania systemu VAT w prawie francuskim przybliżył uczestnikom zaproszony gość z Uniwersytetu Jean Moulin w Lyon – profesor Łukasz Stankiewicz. Nowe rozwiązania w Krajowym Systemie e-Faktur (KSeF) omówił dr Tomasz Tratkiewicz - Dyrektor Departamentu Podatku od Towarów i Usług w Ministerstwie Finansów. Bieżące problemy orzecznicze zaprezentowali sędziowie Izby Finansowej - SNSA Artur Mudrecki oraz SNSA Roman Wiatrowski.

 Od 20 lat dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne działa bardzo sprawnie, ale proponujemy zmiany, które ułatwią pracę sądów, zwłaszcza przyspieszą załatwianie spraw przez NSA. Dostrzegam też problem statusu sędziów powołanych po 2018 r., ale musi się nim zająć władza ustawodawcza, a nie sędziowie – uważa prof. Jacek Chlebny Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

 Aleksandra Tarka: W tym roku mija 20 lat od reformy sądownictwa administracyjnego, która dostosowała je do konstytucyjnego wymogu dwuinstancyjności. Czy z perspektywy tych dwóch dekad można powiedzieć, że był to sukces?

Prof. Jacek Chlebny: Nie mam najmniejszych wątpliwości, że reforma sądownictwa administracyjnego to duży sukces. Pod względem sprawności i szybkości orzekania sądy administracyjne wyróżniają się na tle polskiego wymiaru sprawiedliwości. Nie odbiegają też od standardów europejskich, a nawet plasują się w unijnej czołówce. I nie są to gołosłowne deklaracje. Statystyki za ubiegły rok potwierdzają, że aż 74 proc. spraw udaje się prawomocnie zakończyć w okresie do czterech miesięcy przed sądami pierwszej instancji. Oznacza to, że w tych sprawach nie są wnoszone środki zaskarżenia do NSA, w związku z tym ochrona w sądach administracyjnych jest skuteczna i udzielana bardzo szybko.

Czyli można powiedzieć, że aż trzy czwarte skarżących, którzy skarżą się na poczynania polskich urzędników, jest zadowolonych z wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (WSA)? 

Tak. Potwierdza to fakt, że tak dużo skarżących – obywateli, przedsiębiorców czy podatników nie korzysta z możliwości zaskarżenia wyroku WSA do sądu drugiej instancji. Można więc domniemywać, że są przekonani o tym, iż sąd pierwszej instancji w sposób pełny, rzetelny i sprawiedliwy rozpoznał ich sprawę. Co istotne, udało mu się uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w sposób przekonujący i to bez względu na to, czy ono jest pozytywne, czy negatywne.

Nie ma innych powodów, np. finansowych?! 

W przypadku sądownictwa administracyjnego nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że niekorzystanie z prawa do zaskarżenia wynika z barier finansowych. Opłaty sądowe, w tym wpisy, od 20 lat nie były zmieniane i są ustanowione na stosunkowo niskim poziomie. Ponadto procedura sądowo-administracyjna przewiduje instytucję prawa pomocy w postaci zwolnienia z kosztów oraz ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Skarżący, który nie ma środków finansowych, może złożyć wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych, czy przydzielenie profesjonalnego pełnomocnika. Nie mam żadnych sygnałów, żeby sądy utrudniały, czy ograniczały dostęp do pomocy prawnej. Każdy wniosek jest rozpoznawany indywidualnie i rzetelnie, a formalności nie są skomplikowane. Owszem, wymaga to wypełnienia specjalnego formularza i podania stosownych danych, ale to niezbędne minimum, bo chodzi przecież o pomoc państwa. Co istotne, z pomocy prawnej może skorzystać nie tylko osoba fizyczna, ale też przedsiębiorca. Warto też przypomnieć, że wszczęcie postępowania przed WSA nie wymaga reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący może sam sporządzić skargę, a sąd z urzędu ma obowiązek w pełnym zakresie zbadać legalność zaskarżonej decyzji, aktu czy ocenić bezczynność organu administracji.

 Obywatel może więc liczyć, że nawet jeśli nie zna się na prawie, jego sprawa zostanie wszechstronnie prześwietlona pod kątem zgodności z prawem?

Tak, przy czym to nie jest kwestia oczekiwań, ale procesowa gwarancja. To wyklucza ryzyko przegrania sprawy tylko z tego powodu, że ktoś nie jest prawnikiem, nie zna się na przepisach i sam przygotuje skargę do sądu pierwszej instancji. Co więcej skarżący, który decyduje się na skorzystanie z prawa do sądu w przypadku pierwszej instancji, nie ryzykuje tym, że w razie przegranej zostanie obciążony kosztami procesu. Zasadą orzekania o zwrocie kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji jest to, że w razie wygranej przez skarżącego zostaną mu zwrócone koszty, w tym poniesionego wpisu i związane z reprezentacją pełnomocnika. A gdy przegra, nie będzie miał obowiązku zwracać kosztów postępowania organowi administracji publicznej. Nawet, gdyby ten poniósł olbrzymie koszty i wygrał sprawę, to obywatel nie ma ryzyka poniesienia tych kosztów. To bardzo ważna gwarancja, bo w innych postępowaniach sądowych, np. cywilnym, trzeba liczyć się z koniecznością zwrotu kosztów w przypadku przegranej, co może być czynnikiem paraliżującym przed dochodzeniem swoich racji przed sądem.

 Wystąpił Pan do Premiera o zmianę rozporządzenia regulującego koszty sądowe. Dlaczego?

Opłaty sądowe, w tym wpisy od skarg kasacyjnych, nie były zmieniane od 20 lat. W tym czasie mieliśmy inflację i znaczący wzrost różnych kosztów. Obowiązujące wpisy sądowe są stosunkowo niskie. Przykładowo w skomplikowanych sprawach interpretacyjnych wynoszą zaledwie 200 zł. Ponadto zasadą jest, że wpis od skargi kasacyjnej stanowi połowę wpisu od skargi do WSA. Wydaje się, że powinno być raczej odwrotnie.

 Czekają nas duże podwyżki?

Podwyżki będą dotyczyć tylko wpisów stałych i będą umiarkowane. Nie obejmą wpisów stosunkowych, które są zależne od wartości przedmiotu sporu i maksymalnie wynoszą 100 tys.zł.

 W sądach administracyjnych jest co poprawić?

Nic nie jest idealne i nawet najlepiej funkcjonującą instytucję można ulepszyć. A ponieważ mamy już 20 lat doświadczeń, zastanawiamy się nad różnymi możliwymi zmianami przepisów procesowych. Od ponad pół roku pracuje nad nimi specjalny zespół, który szuka nowych rozwiązań i przygotował już pakiet ponad 50 zmian, głównie w przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Czemu mają służyć te zmiany? 

Głównym celem nowelizacji jest usprawnienie pracy sądów administracyjnych, a przede wszystkim przyspieszenie załatwiania spraw przez NSA, który od lat boryka się z zaległościami. O ile bowiem średni czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez WSA wynosi 4 miesiące, a znakomita większość załatwiana jest w terminie do 3 miesięcy, w NSA czeka się dużo dłużej. Obecnie czas ten wynosi średnio 16 miesięcy. Skarg kasacyjnych wciąż przybywa, a zaległości spowodowane głównie pandemią, powodują, że jest grupa spraw, które czekają na rozpoznanie w NSA już 3-4 lata. To przede wszystkim sprawy, w który skarżący deklarowali wolę uczestnictwa w rozprawie, która nie była możliwa w pandemii. Niemniej wdrożone w ostatnim roku środki zaradcze, głównie zwiększenie liczby przydzielanych sędziemu spraw do rozpoznania w NSA, już pozwoliły na znaczące skrócenie czasu oczekiwania na rozpoznanie sprawy. Z danych statystycznych wynika, że NSA rozpoznał już 60 proc. spraw, które wpłynęły w 2022 r. oraz 40 proc. wpływu z 2023 r. Proponowane zmiany mają m.in. służyć utrzymaniu tego pozytywnego trendu.

Co ma być antidotum na usprawnienie pracy w NSA? 

Za bardzo istotną z punktu widzenia obywatela, ale także sądownictwa administracyjnego, uważam przygotowaną propozycję tzw. uchwał pilotażowych. W sądzie administracyjnym mamy bardzo często sprawy, w których występuje ten sam problem prawny. Nierzadko wynika to z jakiejś reformy, w związku z którą wydawane są przez organy administracji publicznej setki, nawet tysiące decyzji na podstawie tego samego przepisu. Gdy okazuje się, że taka regulacja nie jest jasna, pojawiają się wątpliwości, a w konsekwencji rozbieżne interpretacje i spory, które trafiają do WSA i też mogą wywoływać rozbieżności w orzecznictwie. Dostrzegamy ten problem i proponujemy nowy rodzaj uchwały podejmowanej w NSA – uchwałę pilotażową. W założeniu ma ona zapewniać jednolite orzekanie już na wczesnym etapie, bo prawo do jej inicjowania ma przysługiwać składom orzekającym w wojewódzkich sądach administracyjnych. W praktyce, jeśli pojawi się seria spraw dotyczących tego samego problemu prawnego, sąd będzie mógł wnioskować do NSA o podjęcie uchwały pilotażowej. Skutek będzie taki, że wszystkie sądy administracyjne otrzymają odpowiedź i będą nią związane. W konsekwencji pozwoli to uniknąć rozbieżności już na poziomie pierwszej instancji.

Czy nie pojawi się jednak zarzut, że taka uchwała pilotażowa narusza zasadę dwuinstancyjności? Bo przecież problem od razu przesądzi sąd wyższej instancji, a WSA jako sąd I instancji będzie jego stanowiskiem związany? 

Nie widzę takiego zagrożenia. Przede wszystkim WSA będzie miał prawo, a nie obowiązek kierowania pytań w trybie uchwał pilotażowych. I taka możliwość wystąpi w przypadku bardzo dużej liczby spraw seryjnych. Nie sądzę też, żeby w interesie skarżących leżało formalne przeprocedowanie całej sprawy przez dwie instancje sądowe. Skarżący jest zainteresowany tym, żeby jego sprawa została jak najszybciej rozstrzygnięta merytorycznie, a to umożliwi szybkie zajęcie wiążącego stanowiska przez NSA. Ponadto, NSA będzie analizował, czy rzeczywiście wystąpił problem prawny z wykładnią niejasnego przepisu dotyczącego wielu przypadków. Mówiąc inaczej, nie będzie zastępował WSA, jeśli nie będzie takiej potrzeby, bo przepis będzie jasny. Związanie uchwałą pilotażową – tak jak w przypadku funkcjonujących już od lat w procedurze administracyjnej uchwał NSA – nie będzie absolutne. Każdy skład orzekający w WSA albo w NSA, który nie będzie zgadzał się z uchwałą pilotażową, będzie mógł przedstawić swoje argumenty i wnioskować o podjęcie kolejnej uchwały o odmiennej treści. Nie można też zapominać o aspekcie czysto społecznym.

 Jakim?

Chodzi o poczucie sprawiedliwości u obywateli, przedsiębiorców i innych skarżących. Jeśli pojawia się rozbieżność w orzecznictwie w podobnych sprawach – czego biorąc pod uwagę konieczność interpretacji stanowionego prawa nie da się obecnie zupełnie uniknąć – część skarżących może traktować to jako niesprawiedliwość. Trudno bowiem wytłumaczyć, dlaczego jedna osoba w takiej samej sytuacji wygrywa spór w WSA, a druga nie. Rozstrzygnięcie wątpliwości na wczesnym etapie, zanim taka rozbieżność w sądach się pojawi, wyeliminuje ten poważny problem. I z punktu widzenia państwa i społeczeństwa to jest istotna wartość. Uchwały pilotażowe mogą mieć też bardzo korzystny wpływ na działania organów administracji i decyzje wydawane w indywidualnych sprawach. Jeśli bowiem przepis jest niejasny, to skutki braku jednolitości jego stosowania dotyczą nie tylko obywateli lub sędziów, ale też urzędników. Jeśli administracja publiczna szybko dostanie jasną wskazówkę z NSA jak ma interpretować dany przepis, to będzie wiedziała, jak go stosować i co więcej będzie to stosowanie jednolite. Liczymy też, że wprowadzenie uchwał pilotażowych pozwoli ograniczyć liczbę skarg kasacyjnych wnoszonych do NSA.

 Elementem reformy ma być też kierowanie skarg kasacyjnych organów administracyjnych z automatu na posiedzenia niejawne. Są nawet głosy, że urzędnicy nadużywają tego prawa i lepiej im je zabrać.

Nie jestem zwolennikiem pozbawienia organów administracji prawa do zaskarżania wyroków WSA do NSA. Trudno jest mi też odnieść się do zarzutu nadużywania prawa do sądu tylko w celu przedłużenia postępowania. Niemniej oczywistą sprawą jest, że obywatel czy przedsiębiorca, który w kilka miesięcy wygrywa spór z administracją przed sądem pierwszej instancji, nie jest zainteresowany zaskarżeniem korzystnego dla siebie orzeczenia do NSA. Bo oznaczałoby to, że na prawomocne orzeczenie będzie musiał poczekać znacznie dłużej. Zdarzało się też, że gdy w pandemii skarżący zgadzali się na to, aby ich sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, co gwarantuje jej załatwienie w NSA w kilka miesięcy, organy administracji składały sprzeciw. Żądały rozprawy, a po pandemii, gdy była ona wyznaczana, nie fatygowały się nawet, żeby w niej uczestniczyć. Abstrahując od tego problemu proponujemy, żeby wszystkie skargi kasacyjne organów trafiały na posiedzenia niejawne oraz żeby organy nie mogły blokować rozstrzygania spraw w tym trybie, gdy wnioskuje o to strona przeciwna. To pozwoli znacząco usprawnić orzekanie w NSA. Natomiast skarżący w każdym przypadku zachowa prawo do żądania rozpoznania jego sprawy na rozprawie. Inaczej rzecz ujmując, to od skarżącego, nie od organu administracji publicznej, będzie zależeć, czy sprawę sąd rozpozna na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie.

Projekt zmian przewiduje też poszerzenie kategorii spraw m.in. dotyczących interpretacji podatkowych, które NSA ma załatwiać na posiedzeniach niejawnych. Ale w pandemii, gdy zastąpiły one w dużej mierze klasyczne rozprawy pojawił się opór.

To podejście do posiedzeń niejawnych się zmienia. Nie chcemy rewolucji. Rozprawa jawna będzie nadal głównym sposobem procedowania przed NSA. Chcemy jednak wprowadzić też tzw. rozprawę zdalną i hybrydową oraz zwiększyć możliwości rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Projekt zakłada również poszerzenie gwarancji procesowych dla skarżących w przypadku spraw kierowanych na posiedzenia niejawne, m.in. informowanie o możliwości przedstawienia stanowiska i złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Warto przypomnieć, że ten tryb daje takie same gwarancje procesowe jak rozprawa, a ma wiele zalet. Przede wszystkim obecnie czas oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym liczy się w miesiącach, nie latach. Tak jak w przypadku rozpraw, sprawa rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym jest wszechstronnie oceniana przez trzyosobowy skład, co jest poprzedzone naradą. Tryb niejawny to oszczędność czasu i pieniędzy obu stron postępowania, które nie muszą stawiać się w sądzie. Niemniej nie chcemy niczego narzucać obywatelom czy przedsiębiorcom. Zachowają oni prawo do decydowania, czy chcą rozprawy, czy posiedzenia niejawnego. Brak zgody skarżącego na rozpoznanie jego sprawy na posiedzeniu niejawnym i żądanie rozprawy, będzie dla nas miał charakter wiążący.

 Odetchnął Pan z ulgą, gdy okazało się, że NSA nie będzie sądem dyscyplinarnym dla wszystkich sędziów?

Zdecydowanie tak. To rozwiązanie było nierozsądne i stanowiło ogromne zagrożenie dla sprawności postępowania w sądownictwie administracyjnym. I choć może nie doprowadziłoby do kompletnej zapaści, byłoby wielkim problemem. Sądownictwo administracyjne jest powołane do ochrony obywatela przed nadużyciami władzy publicznej. I chcemy taką misję spełniać. Musimy też zagwarantować prawo do sądu w rozsądnym terminie. I tak mamy wielki dyskomfort, że w NSA nadal mamy sprawy, które czekają na rozpoznanie od 4 lat. Szukamy wszelkich rozwiązań, żeby to zmienić i część z nich już przyniosło pożądany skutek. Byłoby to trudne do osiągnięcia, gdyby NSA musiał zajmować się sprawami dyscyplinarnymi i testami niezawisłości z całej Polski. Nie mówiąc już o kwestiach praktycznych czy poważnych wątpliwościach natury konstytucyjnej.

 Nie obawia się Pan, że NSA czeka kolejny problem z kwestionowaniem statusu sędziów powołanych przez tzw. NeoKRS i podważania ważności wyroków wydanych z ich udziałem?

W mojej ocenie zagrożenia masowym kwestionowaniem ważności wyroków sądów administracyjnych z uwagi na skład sędziowski w KRS nie ma. W naszym orzecznictwie kierujemy się wytycznymi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a jego orzecznictwo jest dość klarowne i wynika z niego, że sam fakt zastrzeżeń co do prawidłowości wyboru składu sędziowskiego Krajowej Rady Sądownictwa nie jest wystarczający dla stwierdzenia naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, który gwarantuje prawo do sądu. Ponadto z Karty Praw Podstawowych UE wynika, że standard ochrony w niej gwarantowany nie może być niższy, niż w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w tym w art. 6 Konwencji. Trybunał Sprawiedliwości UE, odmawiając Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN statusu sądu w rozumieniu art. 47 Karty Praw Podstawowych wskazał na wiele przesłanek, których dopiero łączne spełnienie doprowadziło Trybunał do takiego stanowiska. Przesłanki te nie odnoszą się do NSA i WSA.

 A testy niezawisłości sędziego?

W sądach administracyjnych od 2022 r. na żądanie strony można przeprowadzić test niezawisłości i bezstronności sędziego, który stanowi podstawę do oceny okoliczności towarzyszących jego powołaniu i postępowania po powołaniu. Może on prowadzić do wyłączenia sędziego od rozpoznania konkretnej sprawy. Celem tego postępowania nie jest ukaranie sędziego powołanego przez Krajową Radę Sądownictwa, której umocowanie prawne budzi zastrzeżenia, ale zapewnienie bezstronności orzekania przez niezawisłego sędziego. Stwarza gwarancję dla strony, która ma wątpliwości związane z powołaniem sędziego. Oczywiście nie twierdzę, że problemu statusu sędziów w ogóle nie ma. To, że jest on realny, potwierdza chociażby wyrok Wałęsa przeciwko Polsce, który nałożył na nasze państwo pewne obowiązki, m.in. nakazał zajęcie się statusem sędziów powołanych po 2018 r. i orzeczeniami wydanymi z ich udziałem. Jak stwierdzono w przywołanym wyroku, to władza ustawodawcza musi zająć się ich statusem pod nadzorem Komitetu Ministrów Rady Europy.

 Uchwała pilotażowa pozwoliłaby rozwiązać problem u jego zarania. Wystarczyłoby, aby jeden skład WSA zwrócił się do NSA z wnioskiem o podjęcie takiej uchwały, która wyznaczyłaby kierunek wykładni i przez to ujednoliciła linię orzeczniczą we wszystkich sądach wojewódzkich - mówi prof. Jacek Chlebny, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Robert P. Stępień, Mariusz Szulc: Na niedawnym zgromadzeniu ogólnym Naczelnego Sądu Administracyjnego sędziowie dyskutowali nad przygotowywanym projektem nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Główne założenia projektu opisaliśmy na łamach DGP w artykule „Będą zmiany w postępowaniu przed sądami administracyjnymi” (DGP nr 75/2024). Z punktu widzenia podatników najbardziej istotna wydaje się propozycja podniesienia wysokości opłaty od skargi kasacyjnej.

prof. Jacek Chlebny: W ubiegłym miesiącu wystąpiłem do pana premiera o rozważenie korekty wysokości opłat sądowych obowiązujących od wnoszonych środków zaskarżenia do sądów administracyjnych, w tym wpisu od skargi kasacyjnej, przede wszystkim dlatego, że nie zmieniły się one od 20 lat. W tym czasie mieliśmy do czynienia z inflacją. Uważam, że nadszedł czas, aby uaktualnić wysokość opłat. Pamiętajmy też, że opłata od skargi kasacyjnej jest o połowę niższa od opłaty należnej przy wnoszeniu skargi do wojewódzkich sądów administracyjnych, a takie zróżnicowanie nie jest uzasadnione.

 Czy myślą państwo również o tym, aby wpływy z opłat były już nie tyle dochodami budżetu państwa (obecny art. 212 par. 2 p.p.s.a.), ile trafiałyby bezpośrednio do budżetu NSA i pozostawały do dyspozycji NSA albo konkretnego wojewódzkiego sądu administracyjnego?

Byłoby to złe rozwiązanie. W moim przekonaniu stawiałoby to pod znakiem zapytania bezstronność orzekania w sprawach zwolnienia od opłat sądowych. Mogłyby się pojawić głosy, że sędziowie, nie zwalniając stron od wpisów, kierują się obawą o utratę środków w budżecie NSA. Moim zdaniem obecnie przepisy nie stwarzają również nadmiernych wymagań formalnych i merytorycznych co do zwolnienia od opłaty sądowej. Zresztą ktoś, kto ma trudności finansowe i może to wykazać, z reguły otrzymuje w sądach I instancji zwolnienie od opłaty sądowej, a ewentualny wzrost opłat sądowych nie spowoduje utrudnienia w możliwości wnoszenia środków zaskarżenia.

 Co zatem kieruje NSA, by dążyć do zwiększenia wysokości opłaty?

Tak jak powiedziałem, przede wszystkim inflacja i zmiana siły nabywczej pieniądza w ciągu 20 lat. Wyobraźmy też sobie, co by było, gdyby w ogóle nie było opłat sądowych. Jest to przecież potencjalnie możliwe, ponieważ działalność NSA jest w pełni finansowana z budżetu państwa, niezależnie od wpływów z opłat sądowych. Gdyby jednak dostęp do sądu był całkowicie bezpłatny, to moglibyśmy mieć do czynienia z nieuzasadnionym racjonalnymi względami, zaporowym wpływem skarg i w konsekwencji paraliżem orzeczniczym. Należałoby wtedy zwiększyć liczbę sędziów, a koszt funkcjonowania sądów utrzymywanych z pieniędzy podatników też uległby zwiększeniu. Każda opłata sądowa jest swego rodzaju barierą, przyczynkiem do refleksji nad sensownością wnoszenia środka zaskarżenia. Zapewniam natomiast, że sędziowie sądów administracyjnych nie mają interesu w tym, aby były pobierane opłaty sądowe. Ważne, żeby nie były one nadmiernie wysokie oraz aby była możliwość uzyskania zwolnienia od wymogu ich ponoszenia. Proszę też mieć na względzie, że spory z państwem toczą w sądach nie tylko zwykli obywatele, lecz także wielkie korporacje. Czy w związku z tym korporacje albo skarżący, których na to stać, nie powinni w jakiś sposób partycypować w kosztach świadczeń, które uzyskują od państwa? Takim świadczeniem jest również korzystanie z prawa do sądu. Jest to widoczne zwłaszcza w sądach administracyjnych, bo tu spór toczy się ewidentnie z państwem i rozstrzygnięcie go zapewniają właśnie sądy administracyjne.

W projekcie jest też mowa o wprowadzeniu uchwał pilotażowych. Na czym miałyby one polegać, czym różniłyby się od uchwał, które już obecnie podejmuje poszerzony skład NSA? 

W uchwałach pilotażowych chodziłoby o sprawy seryjnie rozpoznawane przez wojewódzkie sądy administracyjne, np. mamy co najmniej 10 podobnych spraw, w których występuje zagadnienie prawne do rozwiązania i istnieje problem z interpretacją jakiegoś przepisu. Na tym etapie wiadomo już, że problemy z interpretacją przepisu występują i będą występować w kolejnych sprawach przez następne lata, także w innych sądach wojewódzkich. Oczywiście WSA w Gdańsku może przyjąć własną wykładnię, a np. WSA w Poznaniu czy Krakowie zinterpretować to biegunowo odmiennie. To jednak stwarza niepewność co do jednolitości orzecznictwa. Niepewność tę można w obecnym stanie prawnym rozstrzygnąć uchwałą podejmowaną dopiero po kilku latach, gdy sprawy trafią do NSA. Natomiast uchwała pilotażowa pozwoliłaby rozwiązać taki problem u jego zarania. Wystarczyłoby, aby jeden skład WSA zwrócił się do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały pilotażowej, która wyznaczyłaby kierunek wykładni i przez to ujednoliciła linię orzeczniczą we wszystkich sądach wojewódzkich.

Na jaki rezultat pan liczy?

Niewątpliwie uchwały pilotażowe wzmocniłyby pewność orzekania, budowałyby zaufanie stron do sądów i jednocześnie wskazywałyby organom, jakie decyzje mają wydawać już na etapie postępowania administracyjnego czy podatkowego. Również inne WSA oraz NSA musiałyby się stosować do uchwały pilotażowej i orzekać zgodnie z wyznaczonym przez nią kierunkiem interpretacyjnym. W moim przekonaniu zmniejszyłaby się liczba składanych skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, ponieważ skarżący kasacyjnie musiałby brać pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uchwale pilotażowej. Wprowadzenie uchwał pilotażowych byłoby ważne także dla pełnomocników i stron postępowania, bo – podobnie jak w przypadku pytań prejudycjalnych do TSUE – mogliby oni wnioskować do WSA o rozważenie wystąpienia do sądu kasacyjnego o podjęcie takiej uchwały. Strony i pełnomocnicy otrzymaliby zatem możliwość wystąpienia z inicjatywą dotyczącą ujednolicenia orzecznictwa.

 Projekt zakłada zmiany, które przełożyłyby się na większą niż obecnie liczbę posiedzeń niejawnych w NSA. Co miałoby się zmienić?

W naszym przekonaniu większa niż dotychczas możliwość rozpoznawania skarg kasacyjnych na posiedzeniach niejawnych mogłaby się znacząco przyczynić do przyspieszenia postępowań. Zasadą byłaby ciągle jawna rozprawa. Strona postępowania mogłaby jednak wybrać na początkowym jego etapie, czy chce rozprawy, czy rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jeśli bez jakiegokolwiek przymusu wybrałaby posiedzenie niejawne, to organ administracji, występujący jako druga strona sporu, nie mógłby się temu sprzeciwić. Do tego zmierza nasz projekt. Innymi słowy, jeśli przykładowo podatnik wnoszący skargę kasacyjną oświadczy, że chce rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, to organ podatkowy nie będzie mógł tego oświadczenia zakwestionować i domagać się rozprawy. Byłoby to również istotne z perspektywy czasu i kosztów prowadzenia postępowania. Na posiedzeniu niejawnym sprawy rozpoznaje się szybciej niż na rozprawie, a obydwie strony w krótszym niż dotąd terminie uzyskiwałyby prawomocny wyrok.

 Pojawiałaby się też możliwość prowadzenia rozpraw w trybie hybrydowym, tj. częściowo stacjonarnie, a częściowo zdalnie (online). Dlaczego dopiero teraz?

Nie jest tak, że myślimy o tym dopiero teraz. Widzimy jednak, że przepis umożliwiający prowadzenie rozpraw zdalnych jest źle skonstruowany. Oczywiście wprowadzenie szczególnych regulacji w czasie pandemii COVID-19 umożliwiło nam prowadzenie w szerokim zakresie rozpraw zdalnych (online). Pandemia wiele nas nauczyła, był to trudny okres. Podczas większości rozpraw zarówno sąd, jak i strony oraz inni uczestnicy postępowania, a także pełnomocnicy siedzieli przed monitorami komputerów w zupełnie różnych miejscach. Mimo podejmowanych wysiłków organizacyjnych ujawniło to wiele problemów, bo rwały się połączenia internetowe, były problemy z dźwiękiem czy zachowaniem nielicującym z powagą sądu. Teraz, gdy straciły już moc przepisy pandemiczne, nie możemy się powołać na te szczególne rozwiązania, a zarazem nie mamy jasnych narzędzi prawnych pozwalających prowadzić rozprawy w formie hybrydowej. Dlatego chcemy, a raczej musimy to zmienić. Nie chodzi tylko o doświadczenia okresu pandemicznego, lecz także całych 20 lat funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w Polsce.

 Co dałyby rozprawy hybrydowe i jak miałyby wyglądać?

Z pewnością byłoby to rozwiązanie szybsze i wygodniejsze. Skorzystaliby np. pełnomocnicy, dla których wyzwaniem jest jechać z Rzeszowa czy Szczecina tylko na pół godziny do Warszawy, do NSA, podczas gdy istnieją możliwości techniczne, by rozprawę przeprowadzić na odległość. To są też realnie mniejsze koszty, zarówno dla sądu, jak i stron oraz ich pełnomocników. Regulacje prawne muszą być jednak dostosowane do prowadzenia posiedzeń hybrydowych, czyli takich, na których oprócz sądu jedna ze stron i jej pełnomocnik będą obecni w sali sądowej w Warszawie, druga strona w swoim miejscu zamieszkania, a jej pełnomocnik – w swojej kancelarii. Na tym polega nowość rozwiązań, których dotychczasowe przepisy nie przewidują.

W projekcie nowelizacji postuluje się zwiększenie roli rzecznika małych i średnich przedsiębiorców w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W jaki sposób? 

Formalnie rzecznik występuje w naszej procedurze już od kilku lat, od momentu wejścia w życie ustawy – Prawo przedsiębiorców. Ale mówi się o nim właściwie tylko w jednym przepisie p.p.s.a. – w art. 8 par. 3. Potencjalnie rzecznik ma odgrywać w postępowaniu przed sądami administracyjnymi taką samą rolę jak np. prokurator czy rzecznik praw obywatelskich, ale obecnie, poza tym jednym przepisem, w p.p.s.a. nie ma więcej mowy o rzeczniku małych i średnich przedsiębiorców. Chcemy to zmienić. Uważamy, że odgrywa on niezwykle ważną rolę w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie tylko zasługuje na wymienienie w p.p.s.a., lecz także musi występować na takich samych zasadach jak prokurator czy RPO. Będzie to swego rodzaju uzupełnienie dotychczasowych braków.

 Czy rozważają państwo wprowadzenie, na wzór procedury cywilnej, protokołu elektronicznego z zapisem dźwięku i obrazu rozpraw oraz pomocniczym protokołem pisemnym?

Przed NSA niezwykle rzadko przeprowadza się postępowanie dowodowe, które i tak z woli ustawodawcy może dotyczyć tylko dokumentów. Z tego względu protokół rozprawy kasacyjnej zajmuje przeciętnie stronę, jest bardzo krótki. Zazwyczaj pełnomocnicy w swoich wystąpieniach przed sądami administracyjnymi ograniczają się do powtórzenia argumentów ze środka zaskarżenia złożonego w formie pisemnej. Nie widzę zatem takiej potrzeby, aby wprowadzać w NSA protokół elektroniczny. Protokolant zrobi to równie szybko i sprawnie jak urządzenie rejestrujące dźwięk i obraz.

 Pytałem o to także w kontekście obowiązku sporządzania uzasadnień przez NSA. Przy protokole elektronicznym w prostych sprawach można by np. rejestrować nie tylko przebieg rozprawy, lecz także wygłaszane przez sąd motywy ustne wyroku. Potem, za pomocą programu komputerowego, można by to ustne uzasadnienie przelać na papier, zrobić transkrypcję. Nie byłoby to ułatwieniem dla sądu?

My od pisemnych uzasadnień nie odejdziemy. Jak słusznie pan zauważył, w postępowaniu przed NSA pisemne uzasadnienie sporządza się z urzędu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby asystent sędziego, po zapoznaniu się z motywami rozstrzygnięcia, sporządził pod nadzorem sędziego pisemne uzasadnienie wyroku. Tak jest szybciej i prościej. Wykorzystujemy pracę asystentów.

 Ale właśnie na to chciałem zwrócić uwagę. W sprawach prostych, seryjnych asystenta sędziego zastąpiłby komputer. Zrobiłby transkrypcję z dźwięku. Prawdopodobnie szybciej niż asystent, bez odrywania tego ostatniego oraz sędziego orzecznika od innych spraw, którymi ci w tym czasie mogliby się zająć.

Wydaje się, że może to być rozwiązanie warte rozważenia. Oczywiście przy założeniu, że pozostaje uzasadnienie w formie pisemnej. Być może powinno się to odbywać w taki sposób, że sędzia nagrywa motywy ustne dla asystenta, a ten za pomocą programu transkrypcyjnego i z uwzględnieniem uwag uzupełniających od składu orzekającego sporządza projekt uzasadnienia. Nie wykluczam tego. Ale w projekcie nowelizacji jak dotąd tego rozwiązania nie proponowaliśmy.

 W NSA są dwa zespoły sędziów pracujące nad projektem nowelizacji: roboczy i tzw. refleksyjny. Czy w związku z tym, że w postępowaniu przed NSA istnieje przymus adwokacki, rozważał pan, aby w grupie refleksyjnej znaleźli się przedstawiciele adwokatów, radców prawnych czy doradców podatkowych?

Ten projekt ma być owocem doświadczeń i refleksji po 20 latach funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w Polsce. Ma być głosem przede wszystkim naszego środowiska. Problem polega na tym, że my nie mamy inicjatywy ustawodawczej. Byłoby to zresztą sprzeczne z ideą trójpodziału władzy. Chcemy jednak, by nasz głos, tj. głos sędziów administracyjnych, był w tej sprawie słyszalny. W najbliższych dniach zamierzam rozmawiać o przygotowanym projekcie z przedstawicielami środowisk prawniczych.

 Panie prezesie, to jest trochę tak jak z tymi uchwałami pilotażowymi i zwykłymi uchwałami NSA. Można coś wyjaśnić i wspólnie wypracować rozwiązanie problemu, zanim, on powstanie, a można też czekać na to przez lata i osiągnąć kompromis na końcu. To niestety trwa i ma swoją cenę, czyż nie?

W NSA pracujemy nad projektem nowelizacji od września 2023 r. i efekt tych działań już jest widoczny. W maju będę rozmawiał o projekcie z przedstawicielami środowisk akademickich, wspominałem już o nim także prezesom Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Izby Radców Prawnych. Zastanawiam się, czy przy takim rozwiązaniu, o którym pan mówi, nie powinienem włączyć do prac w NSA także przedstawicieli organizacji gospodarczych, stowarzyszeń, organów administracji. Ale wtedy te prace u nas trwałyby w nieskończoność, a każdy obstawałby przy swoim. Pan redaktor słusznie zwraca uwagę na potrzebę otwarcia się na rozmowę o projekcie z innymi środowiskami prawniczymi, chcę jednak najpierw wypracować i przedyskutować te propozycje w środowisku sędziów sądów administracyjnych. Rola profesjonalnych pełnomocników w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bardzo ważna. Są oni ważnym elementem funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W tym kontekście żałuję, że nie ma w Polsce przepływu informacji między samorządami prawniczymi i sędziami na takim poziomie jak np. w Wielkiej Brytanii. Tam te środowiska znają się doskonale i nie tylko spotykają regularnie przy kurtuazyjnych czy oficjalnych okazjach, lecz także często rozmawiają spontanicznie i zupełnie nieformalnie i nikt nie robi z tego problemu. U nas taki przepływ informacji też powinien istnieć. Nie wykluczamy więc dołączenia przedstawicieli samorządów prawniczych do spotkania z naszymi zespołami pracującymi nad zmianami w p.p.s.a. To bardzo ciekawy pomysł.