Aleksandra Tarka: Najwyższy Trybunał Administracyjny (NTA), którego stulecie obchodzimy w tym roku, to instytucja przedwojenna. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) to jego następca, ale nowy. Czy ta historyczna instytucja jest ważna dla obecnej?
prof. Jacek Chlebny: Przypomnienie współczesnym Polakom historii NTA jest ważne ze względu na rolę, jaką odegrał w okresie międzywojennym, ale też na jego znaczenie dla powstania samego NSA. Powstanie Trybunału scalającego orzecznictwo sądowe odrodzonej Rzeczypospolitej w sprawach administracyjnych stanowiło fundament budowy państwa polskiego. Sądownictwo administracyjne, zgodnie z konstytucją marcową, powołano do „orzekania o legalności aktów administracyjnych". Przyznanie NTA uprawnień do kontroli legalności działania administracji publicznej wiąże ten sąd z pojęciem współczesnego państwa prawnego. Mimo że działalność NTA została dość szybko przerwana wybuchem drugiej wojny światowej, to dorobek orzeczniczy, ale też naukowy ówczesnych sędziów NTA jest wykorzystywany także we współczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych.
W jaki sposób?
W internetowej bazie orzeczeń jest ponad 160 orzeczeń, w których sądy administracyjne odwołują się do orzeczeń wydanych przez NTA. Mimo zatem długiej przerwy w funkcjonowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego, spowodowanej narzuconym systemem ustrojowym, NSA należy uważać za kontynuatora misji powierzonej NTA. Warto też przypomnieć, że po drugiej wojnie światowej sędziowie i pracownicy NTA, rozumiejąc znaczenie sądowej kontroli administracji, dążyli do reaktywowania jego działalności. Więcej niż połowa przedwojennych sędziów i pracowników była gotowa do pracy. Reaktywacja NTA okazała się niemożliwa wyłącznie z powodów politycznych. Zmiany ustrojowe, których doświadczyła po wojnie Polska, wiązały się z odrzuceniem niezależnej sądowej kontroli działalności administracji. Idea powołania NTA wracała na fali „odwilży" po 1956 roku i w latach 70. Ostatecznie pod koniec lat 70. podjęto prace, których ukoronowaniem było powołanie w 1980 roku NSA. Szkoda, że ze względu na ówczesne realia polityczne nie nawiązano do przedwojennej nazwy.
Odnosząc się do pani pytania, NSA, utworzony w 1980 roku, ma już dłuższy staż niż NTA, którego działanie po 17 latach przerwała wojna, a możliwość kontynuacji zablokowały na wiele lat władze komunistyczne.
Funkcję prezesa NSA objął pan kilka miesięcy temu. Jak ocenia pan kondycję sądownictwa administracyjnego?
Funkcję prezesa NSA objąłem w trudnym i specyficznym okresie, poprzedzonym wielomiesięcznymi ograniczeniami w stanie epidemii, która miała również dość duży wpływ na funkcjonowanie sądów administracyjnych. Niemniej kondycję polskich sądów administracyjnych - zarówno przed pandemią, jak i w jej trakcie - należy ocenić pozytywnie. Właściwość rzeczowa współczesnych sądów administracyjnych j est ciągle poszerzana. Od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, tj. od 2004 roku, obserwuje się wzrost wpływu spraw zarówno do wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i do NSA. Wyjątkiem był rok 2020, kiedy nastąpiły najsilniejsze ograniczenia covidowe, również w administracji publicznej, co przełożyło się na wydanie mniejszej liczby aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a to z kolei na mniejszą liczbę skarg. W okresie pandemii sprawy są rozpoznawane na posiedzeniach niejawnych albo na rozprawach zdalnych.
Sądy administracyjne to bardzo istotny element wymiaru sprawiedliwości, bo w nich obywatele i firmy spierają się z administracją, czyli państwem. Dlatego tak ważne jest, żeby żadna ze stron nie była w nich faworyzowana? Czy udaje się temu sprostać?
Sądy administracyjne, jak wspomniałem, pełnią niezwykle istotną rolę w demokratycznym państwie prawnym, albowiem są strażnikiem praw obywateli przedsiębiorców, w tym oczywiście podatników, którzy są od lat najliczniejszą grupą skarżących, przed ewentualnymi nadużyciami prawnymi organów państwa. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, gdzie organ działa z pozycji władzy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym strony postępowania - a zatem i organ, i skarżący dysponują takimi samymi uprawnieniami do podejmowania czynności procesowych. Aby zmniejszyć wpływ organów państwa na treść rozstrzygnięć sądów administracyjnych, ustawodawca zapewnił sądom administracyjnym niezależność od władzy wykonawczej.
Na czym to polega?
Współcześnie sądownictwo administracyjne w Polsce ma własną, odrębną względem sądów powszechnych regulację ustrojową i procesową. Ma również własny system dyscyplinarny. Kompetencje ministra sprawiedliwości w zakresie nadzoru nad administracyjną sferą działalności sądów w pionie sądownictwa administracyjnego powierzono prezesowi NSA. Kolejną kwestią jest niezależność budżetowa sądów administracyjnych. W świetle powyższego, a także mając na uwadze własne długoletnie doświadczenie orzecznicze, jestem przekonany, że sądy administracyjne nie faworyzują żadnej ze stron postępowania i gwarantują rozpoznanie skargi przez niezawisły sąd. Każdego roku wojewódzkie sądy administracyjne eliminują z obrotu prawnego około 20 procent zaskarżonych decyzji. W przypadku skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania odsetek uwzględnianych skarg jest jeszcze większy.
Pandemia odcisnęła poważne piętno na polskim społeczeństwie. Jak radzą sobie z nią sądy administracyjne?
Nie ulega wątpliwości, że epidemia zaskoczyła nas wszystkich, również sądy, nie tylko administracyjne. W pierwszym okresie epidemii, w marcu i kwietniu 2020 roku, czyli podczas największego lockdownu, były potrzebne szybkie działania mające na celu ochronę zdrowia i życia zarówno osób korzystających z sądu, jak i sędziów oraz pracowników administracji sądowej. NSA nigdy jednak nie zaniechał orzekania. Nawet w marcu 2000 roku za zgodą stron postępowania były rozpoznawane skargi kasacyjne, chociaż wyłącznie na posiedzeniach niejawnych. Jednocześnie trwały wytężone prace nad przygotowaniem i wdrożeniem systemu umożliwiającego rozprawy zdalne. Pierwsza rozprawa na odległość przy użyciu urządzeń technicznych odbyła się 5 sierpnia 2020 roku. Przy czym strony postępowania i ich pełnomocnicy w celu obecności na rozprawie musieli stawić się w budynku innego sądu. Natomiast pierwsza rozprawa zdalna spełniająca w całości wymogi określone w art. 15zzs(4) ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-ig, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obecnie obowiązującym, została przeprowadzona w NSA 24 maja 2021 roku. W tym przypadku od uczestników postępowania nie wymagano obecności w budynku innego sądu. W takiej formie NSA rozpoznaje obecnie skargi kasacyjne. Jedynie skargi na decyzje Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich są rozpoznawane w budynku sądu, ale bez udziału publiczności. Transmisje z tego typu rozpraw są udostępniane wszystkim zainteresowanym na stronie internetowej NSA. Tak zwana ustawa covidowa zdecydowanie zwiększyła uprawnienia sądu do rozpoznawania spraw na posiedzeniu niejawnym. Przyjęcie takiej formy rozpoznania skargi kasacyjnej przez NSA zdecydowanie skraca oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu. W tym momencie w zależności od izby NSA oczekiwanie na wyrok w przypadku posiedzenia niejawnego trwa od kilku miesięcy do roku. Na rozprawę zdalną czeka się, niestety, zdecydowanie dłużej.
Dla obywateli jednym z głównych kryteriów oceny wymiaru sprawiedliwości jest szybkość. Jak pod tym względem wypadają sądy administracyjne, w tym NSA?
W 2021 roku wojewódzkie sądy administracyjne w terminie do sześciu miesięcy załatwiły prawie 80 procent spraw, a ponad 60 procent zostało załatwionych jeszcze szybciej, tj. w terminie do czterech miesięcy. Dane te uprawniają do pozytywnej oceny funkcjonowania wojewódzkich sądów administracyjnych. Zagwarantowały j ednostce prawo do szybkiego załatwienia j ej sprawy. Czas oczekiwania na rozstrzygnięcie w tych sądach uzasadnia stwierdzenie, że należymy do ścisłej czołówki wśród sądów w państwach członkowskich Unii. Nieco gorzej jest pod tym względem w NSA. To w dużej mierze następstwo epidemii, przejścia części sędziów w stan spoczynku oraz nieobsadzenia znacznej części etatów sędziowskich. Długotrwałość postępowania przed NSA jest jednym z podstawowych problemów do rozwiązania, jakie ma przed sobą kierowany przeze mnie sąd. Od początku kadencji na stanowisku prezesa NSA podejmuję działania mające na celu skrócenie okresu oczekiwania na wyrok w NSA. Współdziałam z kolegium NSA, które uwzględniło mój wniosek o zwiększenie tzw. pensum, czyli liczby spraw, które sędzia otrzymuje do rozpoznania jako sędzia sprawozdawca. Zdecydowanie zwiększyła się liczba pracowników merytorycznych -asystentów - w izbach. Korzystamy, tak jak dotychczas, z pomocy sędziów delegowanych z wojewódzkich sądów administracyjnych. Poprawa sytuacji wymaga jednak czasu.
Czy sądownictwo administracyjne wymaga jakichś zmian, ulepszeń? Jak jako prezes NSA widzi pan jego przyszłość? Może sądownictwo administracyjne czekają jakieś wyzwania?
Nie ma potrzeby dokonywania daleko idących zmian. Myślę raczej o pewnych modyfikacjach, które mogłyby doprowadzić do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, zwłaszcza w postępowaniu przed NSA, ale też jednocześnie ułatwić stronom udział w postępowaniu sądowym. Pewne propozycje przedstawiłem już prezydentowi RP. Dotyczą one możliwości prowadzenia rozprawy hybrydowej wówczas, gdy skład orzekający i przynajmniej jedna ze stron znajdują się w budynku sądu, podczas gdy pozostali uczestnicy dołączają do rozprawy w formie elektronicznej. Należy pamiętać, że zarówno rozprawa zdalna, jak i hybrydowa są postaciami jawnego posiedzenia sądowego. Strona lub uczestnik postępowania może brać udział w posiedzeniu sądowym, nie przebywając w budynku sądu, i tam dokonywać czynności procesowych, a przebieg czynności procesowych transmituje się z sali sądowej sądu prowadzącego postępowanie do miejsca pobytu strony lub uczestnika postępowania oraz z miejsca pobytu strony lub uczestnika postępowania do sali sądowej sądu prowadzącego postępowanie. W przedłożonym projekcie przedstawiono również propozycję określenia czasu na rozpoznanie skargi na indywidualną interpretację przepisów prawa podatkowego rozpoznawanie tych spraw w trybie uproszczonym. Proponuje okres nie dłuższy niż sześć miesięcy i rozpoznanie sprawy dotyczącej interpretacji na posiedzeniu niejawnym przez sąd pierwszej instancji i NSA.