Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego

II. Stanowisko przedstawione we wskazanej części artykułu budzi uzasadnione wątpliwości i pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.
1. Na wstępie należy przypomnieć, że Konstytucja chroni prawa podmiotowe jednostki w sferze stosowania prawa publicznego przez organy administracji publicznej. Ochrona ta jest niezbędna, bowiem organ administracji publicznej orzekając o sytuacji prawnej jednostki zajmuje zawsze pozycję dominującą. Każda decyzja lub inny akt woli organu podlega kontroli instancyjnej oraz w postępowaniu sadowoadministracyjnym,  w którym niezależny sąd rozstrzyga spór między jednostką a administracją. Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw obywatela w jego stosunkach z administracją. Wyłączenie możliwości kontroli sądowoadministracyjnej narusza gwarantowane Konstytucją i umowami międzynarodowymi prawo do sądu.
2. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 184 Konstytucji oraz ustawy. W art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi³ wymieniono sprawy należące do właściwości sadów administracyjnych, m.in. decyzje, postanowienia, a także inne niż wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do właściwości sądów administracyjnych należą więc wszystkie akty indywidualno-konkretne, które zostały wydane przez organ administracji publicznej lub też instytucję wyposażoną w kompetencje władcze i rozstrzygające o prawach jednostki.
Zgodnie z poglądami doktryny, orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych celem postępowania administracyjnego jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, skoro ustalono, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia⁴.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że NSA odnosząc się do charakteru zaświadczenie dotyczącego statusu osoby pokrzywdzonej wydawanego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu⁵ stwierdził, że zaświadczenie jest rozstrzygnięciem władczym organu i podlega kontroli sądu administracyjnego. Nadanie czynności nazwy „zaświadczenie” nie może stanowić podstawy do oceny charakteru prawnego czynności⁶. Podobnie orzeczono w sprawach odnoszących się do czynności odrzucającej wniosek o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju⁷ uznając, że odrzucenie wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej⁸.
3. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w § 1 pkt 2 stanowi, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa ZUS dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28-29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.
Co do spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek, art. 83 ust. 1 pkt ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że ZUS wydaje decyzje indywidualne w tych sprawach. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu od ww. decyzji stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Do sądu administracyjnego wnosi się odwołanie po wyczerpaniu toku instancyjnego, a więc nie od decyzji ZUS lecz od decyzji prezesa ZUS.
Dodać należy, że na aktualną treść art. 83 ust. 4 ww. ustawy duży wpływ miało orzecznictwo sądów administracyjnych⁹, bowiem zarówno w wersji pierwotnej jak i po nowelizacji z 2004 r.¹⁰ nie zawarto odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego i nie wskazano, czy ZUS jest organem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., czy organem pierwszego stopnia, od którego decyzji służy odwołanie do organu wyższego stopnia, zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., jak to interpretowały sądy administracyjne.
Przepis art. 83 ust. 4 pomija zagadnienie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty. W art. 29 ust. 1 określono, że na wniosek dłużnika ZUS może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należności na raty. Zgodnie z art. 29 ust. 1a, następuje to w formie umowy. Pominięto tu kwestię, że zawarcie umowy poprzedzone jest arbitralną decyzją organu. ZUS zawiera umowę po uznaniu, że dłużnik spełnia kryteria określone w art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast odmawia zawarcia takiej umowy w sytuacji gdy uzna, że dłużnik wskazanych wyżej kryteriów nie spełnia. Jest to więc wyrażenie woli organu o prawach podmiotu w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt, że ustawodawca wskazuje, iż odroczenie terminu płatności następuje w drodze umowy nie przesądza o niedopuszczalności podważenia czynności poprzedzających zawarcie umowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Powyższe wyjaśnienie powinno rozwiać wątpliwości autorki wypowiedzi, bowiem przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej pozwolą na sprawne i szybkie rozpatrzenie sprawy i ułatwią podmiotom zainteresowanym dostęp do sądu.

Gazeta Prawna Sprostowanie

¹ Dz. U. Nr 163, poz. 1016

² Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.

³ (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

⁴ Zob. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03, a także J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 6, Warszawa 2004, str. 456 i przywołana tam literatura

⁵ W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku  (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.)

⁶ Wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04

⁷ Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.

⁸ Uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06

⁹ zmieniony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. (Dz.U.05.150.1248) zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 sierpnia 2005 r.

¹⁰ art. 10 pkt 26 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.04.121.1264) z dniem 1 lipca 2004 r.